IV SA/Wa 2401/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi W. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - oddala skargę - Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga W. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Ww. rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją Nr [...] z [...] września 2013 r. Prezydent [...] nałożył na C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, uczestnik postępowania) obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego przedstawiającego oddziaływanie akustyczne na środowisko Kompleksu Wystawowo-Rozrywkowo-Gastronomiczno-Handlowego Galeria [...], zlokalizowanego w [...] przy ulicy W. [...] oraz przedłożenia go w terminie do dnia 31 marca 2014 r. Ww. decyzją określono jednocześnie zakres tego przeglądu, sposób wykonania pomiarów hałasu w środowisku oraz zobowiązano do zapewnienia wykonania pomiarów przez akredytowane laboratorium. Decyzją znak [...] z [...] czerwca 2014 r., wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) uchyliło w całości decyzję z [...] września 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wnioskiem z 17 lipca 2014 r. (data wpływu do Kolegium 30 lipca 2014 r.) W. J. (dalej: skarżący, strona), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Kolegium z [...] czerwca 2014 r. Uzasadniając wniosek skarżący podniósł, że decyzja Kolegium nie została mu doręczona, przez co bezpodstawnie został pominięty w sprawie jako strona postępowania. W wyniku rozpoznania ww. wniosku Kolegium postanowieniem znak [...] z [...] sierpnia 2014 r., działając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 oraz art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekło o odmowie wznowienia postępowania. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez organ odwoławczy, iż wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Wprawdzie decyzja Kolegium z [...] czerwca 2014 r. była decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., jednak decyzja ta nie kończyła postępowania w sprawie nałożenia na spółkę obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, ponieważ z jej treści wynika, że sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Co do zasady, nic nie stoi na przeszkodzie, by skarżący domagał się dopuszczenia do udziału w ponownym postępowaniu, powołując się na posiadany (w jego przekonaniu) interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednocześnie Kolegium wskazało, iż za strony postępowania w sprawie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego przedstawiającego oddziaływanie akustyczne na środowisko nie mógł być uznany jakikolwiek inny podmiot poza podmiotem, na który obowiązek taki miałby zostać (lub został) nałożony, a w szczególności by podmiotem takim, posiadającym interes prawny w rozstrzygnięciu tego rodzaju sprawy, był właściciel jednej z nieruchomości sąsiadującej z terenem, na którym znajduje się obiekt oddziałujący akustycznie na środowisko. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie zgodnie z wnioskiem. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 28 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie nałożenia na spółkę obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego; 2. art. 145 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie, że wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nie został wniesiony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, o której mowa w tym przepisie. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, iż Kolegium w sposób rażąco naruszający prawo stwierdziło w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że o ile skarżący nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego na spółkę, o tyle interes taki będzie (co do zasady) posiadał w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji po uchyleniu decyzją z [...] czerwca 2013 r. Wskazał, iż sposób wykładni art. 28 § 1 k.p.a. w związku z art. art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm., zwana dalej: p.o.ś.), dokonany przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jest całkowicie odosobniony. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w postępowaniu o zobowiązanie do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, prowadzonym na podstawie art. 237 - 241 p.o.ś., właściciele nieruchomości sąsiednich mogą mieć interes prawny w postępowaniu, wywodzący się z treści art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., zwana dalej: k.c.; wyrok WSA w Białymstoku z 16 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 76/10, publ. cbois). W ocenie skarżącego, stanowisko Kolegium odnośnie braku legitymacji właścicieli nieruchomości sąsiednich do udziału w postępowaniu z art. 237 p.o.ś. nie jest zgodne z praktyką innych organów, czego przykładem może być orzecznictwo sądów administracyjnych, np. wyrok WSA w Poznaniu z 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 78/08, wyrok NSA z 10 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 971/09, postanowienie NSA z 13 października 2009 r., sygn. akt II OZ 865/09 (wszystkie publ. cbois). Jednocześnie za całkowicie błędną skarżący uznał dokonaną przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wykładnię art. 145 § 1 k.p.a., że instytucja wznowienia postępowania nie dotyczy decyzji ostatecznych w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., na podstawie których dochodzi do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi (tj. decyzji kasacyjnych). Zdaniem strony, pogląd taki jest nieuprawniony, zarówno w związku z jednoznacznym brzmieniem przepisu, który nie czyni rozróżnienia w omawianym zakresie, jak i okolicznością, że jedynym wymogiem stawianym przez ustawodawcę jest, aby sprawa była zakończona - rozstrzygnięta decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie Kolegium przyznało, że decyzja, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania była decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji, od której - zgodnie z pouczeniem - przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Skarżący nie podzielił poglądu Kolegium w zakresie wykładni art. 145 § 1 k.p.a., że strona, której z naruszeniem prawa nie została doręczona decyzja kasacyjna organu odwoławczego, nie może korzystać z uprawnienia do żądania wznowienia postępowania. Pozbawienie jednej ze stron prawa udziału w postępowaniu odwoławczym stanowi naruszenie prawa strony do obrony swych praw, dwuinstancyjnego postępowania oraz możliwości zakwestionowania stanowiska organu odwoławczego w skardze do sądu administracyjnego. Postanowieniem znak [...] z [...] czerwca 2015 r. Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, orzekło o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu sprawy, Kolegium wskazało, iż wznowienie postępowania następuje w sytuacji, gdy spełnione są dwie ustawowe przesłanki, po pierwsze: sprawa musi zostać zakończona i po drugie: zakończenie danej sprawy musi nastąpić decyzją ostateczną. Dopiero udzielenie pozytywnej odpowiedzi co do spełnienia tych przesłanek pozwala na poszukiwanie przyczyn wznowieniowych, zawartych w art. 145 lub art. 145a bądź art. 145b k.p.a. Wskazało, iż w przedmiotowej sprawie skarżący domagał się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Kolegium, znak [...], z [...] czerwca 2014 r. uchylającą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z [...] września 2013 r. (tj. nakładającą na spółkę obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego). Kolegium podało, iż w pełni podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 maja 1991 r., wydany w sprawie IV SA 349/91, że decyzja kasatoryjna nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego (art. 138 § 2 k.p.a.), a więc nie staje się decyzją kończącą ostatecznie sprawę administracyjną i tym samym taka decyzja nie daje podstawy do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.). Decyzja kasacyjna, tj. decyzja uchylająca poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, to decyzja, która nie kończy sprawy administracyjnej i nie załatwia tej sprawy co do swojej istotny. Decyzja kasacyjna stanowi jedynie podstawę do ponownego przeprowadzenia postępowania i tym samym utrzymuje stan sprawy w toku, co z kolei skutkuje niemożnością wznowienia takiego postępowania. Wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy powoduje nie tylko brak załatwienia sprawy, ale także zobowiązuje w tej sprawie organ I instancji do ponownego wydania decyzji administracyjnej, która z kolei także będzie podlegała zwykłej procedurze odwoławczej. Zatem, zanim nie zostanie wyczerpana droga zwykłego postępowania administracyjnego, sięganie po środek prawny w postaci wznowienia postępowania nie znajduje dostatecznego uzasadnienia. Ponadto, zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania jest dopuszczalne wtedy, gdy sprawa administracyjna jest zakończona poprzez rozstrzygnięcie jej w drodze decyzji merytorycznej lub umarzającej postępowanie administracyjne. Taką decyzją nie jest decyzja kasacyjna, która nie rozstrzyga sprawy administracyjnej ani merytorycznie, ani formalnie, a jedynie stwierdza, że postępowanie organu I instancji dotknięte było istotnymi wadami procesowymi i otwiera ponownie drogę postępowania w sprawie przed organem I instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011 r., s. 544 oraz uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 19 stycznia 1983 r. sygn. akt III AZP 7/82, publ. OSNC 1983 r., z. 9, poz. 127). Ostatecznie Kolegium przyjęło, że decyzja kasacyjna, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego, a więc nie staje się decyzją ostateczną, dającą podstawę do wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożył skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskując o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. art. 16 § 1 w związku z art. 145 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że decyzja organu II instancji wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego, a skutkiem tego nie jest decyzją ostateczną, dającą podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.; 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Kolegium z [...] sierpnia 2014 r. w sytuacji, w której rażąco naruszało ono prawo; 3. art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Kolegium z [...] sierpnia 2014 r. ustalającego, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie nałożenia na spółkę obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego pomimo tego, że postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego. Uzasadniając skargę, skarżący powtórzył argumenty prezentowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniosło jej oddalenie. Uczestnik postępowania, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł również o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy decyzja kasacyjna organu odwoławczego, uchylająca zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest decyzją ostateczną w sprawie, w której przepis art. 145 § 1 k.p.a. dopuszcza wznowienie postępowania. Kolegium uznało, że procedowanie w trybie wznowienia postępowania w sprawie, w której organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w całości, przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, jest niedopuszczalne, ponieważ wobec uchylenia decyzji rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy nie kończyło postępowania administracyjnego. Z kolei skarżący ocenia, iż takie działanie organu narusza regulację art. 16 k.p.a., bowiem decyzja Kolegium z [...] czerwca 2013 r. miała przymiot ostatecznej i jako taka wyczerpywała tok postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Według zaś art. 145 § 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie w przypadkach w nim określonych. Instytucja wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny, bowiem dotyczy kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej (czy postanowienia). Wznowienie postępowania może nastąpić w sprawach zakończonych rozstrzygnięciem ostatecznym, zatem nie można wznowić postępowania w odniesieniu do rozstrzygnięcia wyeliminowanego z obrotu prawnego. Wznowienie nie może zostać wszczęte, zanim decyzja nie stanie się ostateczna. Tryb wznowienia postępowania nie ma więc zastosowania do decyzji kasacyjnej. Jak podkreśla się w doktrynie, decyzja kasacyjna stanowi typowe rozstrzygnięcie procesowe, nie przesądza o istocie sprawy, ale daje podstawę do ponownego postępowania. Utrzymuje więc stan sprawy w toku, co skutkuje niemożnością wznowienia. Mimo ostateczności nie budzi więc wątpliwości zakaz jej wznowienia, gdyż kończy ona nie sprawę, ale postępowanie (por. K. Sobieralski, Zagadnienie charakteru prawnego decyzji kasacyjnych a możliwość wykorzystania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, Sam. Teryt. 2000, nr 3, s. 51-54; B. Adamiak (w:) Komentarz, 2014, s. 575). Także w orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja kasacyjna nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego (art. 138 § 2 k.p.a.), a więc nie staje się decyzją ostateczną dającą podstawę do wznowienia postępowania w sprawie. Nie można w tej sytuacji mówić o "sprawie zakończonej" w rozumieniu art. 145 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2008 r., II SA/Po 266/08, publ. cbois). Wznowienie postępowania wobec decyzji nieostatecznej stanowi rażące naruszenie prawa i z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej w wyniku tak wznowionego postępowania (por. wyrok NSA w Warszawie z 22 maja 1991 r. sygn. akt IV SA 349/91, publ.: OSP 1992, z. 10, poz. 229, z glosą J. Zimmermanna). Prawidłowe czy wadliwe uchylenie decyzji powoduje powstanie takiego stanu, w którym brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a wydanie nowej decyzji przez organ I instancji otwiera drogę do ponownej kontroli administracyjnej. Zanim nie zostanie wyczerpana droga takiej kontroli, sięganie do środka prawnego, jakim jest wznowienie postępowania, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Założenie, że decyzja kasacyjna wyczerpuje tok instancji i jest decyzją ostateczną nie znajduje podstawy prawnej i narusza zastrzeżony wyłącznie dla organów administracyjnych system rozpoznawczy i decyzyjny. W żadnym wypadku bieg terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. nie może się rozpocząć przed ostatecznym zakończeniem zwykłego postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2014 r., II OSK 1113/10, publ. cbois). Pogląd, że decyzja kasacyjna nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego, a zatem nie może stać się decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., znajduje swoje potwierdzenie w uchwale Pełnego Składu Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1984 r. III AZP 1/84 (publ. OSNCP 1985 nr 10 poz. 144). Należy stwierdzić, że równoległe dopuszczenie, po wydaniu decyzji kasacyjnej, wznowienia postępowania w związku z wydaniem takiej decyzji w sprawie nie daje się pogodzić z dalszym biegiem sprawy rozpoznawanej przez organ I instancji w ramach zakreślonych decyzją kasacyjną. Strona, wnosząc odwołanie i uzyskując decyzję kasacyjną II instancji, ma najlepiej zabezpieczoną ochronę swoich praw przed organem I instancji, a następnie w postępowaniu odwoławczym. W przypadku decyzji kasacyjnej niedoręczenie jej wszystkim stronom (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) nie jest naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania , a w konsekwencji nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 lit. b) p.p.s.a. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2008 r., II SA/Po 266/08, publ. cbois). Zdaniem Sądu, skoro w świetle przytoczonych wyżej rozważań, popartych stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, decyzja kasacyjna nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego, a więc nie staje się decyzją ostateczną dającą podstawę do wznowienia postępowania w sprawie, to skorzystanie z trybu wznowienia postępowania wobec decyzji nieostatecznej stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej w wyniku tak wznowionego postępowania. Właściwie zatem ocenił organ odwoławczy, iż rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem skarżącego stanowiłoby rażące naruszenie prawa i w konsekwencji zasadnie odmówiono wznowienia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, iż zarzuty skarżącego dotyczące przysługiwania mu przymiotu strony we wskazywanym przez niego postępowaniu administracyjnym, nie mają wpływu na wynik sprawy w zakresie odmowy wznowienia postępowania. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.