IV SA/Wa 2437/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją/decyzją odwoławczą") Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania J. P. (dalej "Skarżącej") od decyzji Starosty [...] (dalej "Starosty") nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], ustalającej na rzecz Skarżącej odszkodowanie z tytułu utraty na rzecz Powiatu [...] (dalej "Powiatu"), prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości [...], stanowiącej działki ewid.: 1) nr [...] o pow. [...] ha, 2) nr [...] o pow. [...] ha, 3) nr [...] o pow. [...] ha i 4) nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...][...] (dalej "(przedmiotowa/przejęta) nieruchomość") – utrzymał decyzję Starosty w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Wojewodę zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco: 1. Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Starosta zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi powiatowej nr [...], ul. [...] gmina [...], ul. [...] gmina [...], dł. [...] m wraz z wykonaniem ronda na skrzyżowaniu z ul. [...] w miejscowości [...], którą zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby przedmiotowej inwestycji. W/w decyzja, którą objęto m.in. przedmiotową nieruchomość, stała się ostateczna w dniu [...] października 2015 r. Z tym to dniem, stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2015 r., poz. 2031), dalej "specustawy drogowej", przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Powiatu. 2. Pismem [...] grudnia 2015 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. 3. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Starosta ustalił na rzecz Skarżącej stosowne odszkodowanie w wysokości [...] zł, zobowiązując Powiat do jego wypłacenia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. 4. Decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej od decyzji Starosty, Wojewodę uchylił tę decyzję w całości i przekazał Staroście sprawę do ponownego rozpatrzenia powodu braku wiarygodności wyceny nieruchomości, przyjętej za podstawę do ustalenia odszkodowania. 5. W dniu [...] lipca 2017 r. rzeczoznawca E. J., legitymująca się uprawnieniami nr [...], sporządziła nowy operat szacunkowy dla przedmiotowej nieruchomości, określając jej wartość na kwotę [...] zł. 6. Pismem z [...] września 2017 r. Skarżąca zakwestionowała prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego, zarzucając biegłej brak rzetelności i obiektywizmu przy jego sporządzaniu. 7. Ustosunkowując się pismem z [...] października 2017 r. do zgłoszonych przez Skarżącą zastrzeżeń, rzeczoznawczyni oświadczył, iż nie widzi podstaw do skorygowania oszacowanej wartości przedmiotowej nieruchomości. 8. Decyzją z [...] listopada 2017 r. Starosta ustalił należne Skarżącej odszkodowanie w wysokości [...] zł, zobowiązując Powiat do jego wypłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. 9. Skarżąca wniosła do Wojewody odwołanie od decyzji Starosty, zarzucając organowi zaniechanie wnikliwej i precyzyjnej kontroli formalnej operatu szacunkowego. Skarżąca wskazała zatem, iż: - nie istnieje rynek transakcyjny reprezentatywny dla transakcji drogowych, - w zestawieniu błędnie został zastosowany parametr odnoszący się do obszaru działek, który ma kluczowe znaczenie dla ustalenia, gdyż w zestawieniu transakcji potraktowanych przez rzeczoznawcę jako transakcje nieruchomościami porównywalnymi znalazły się działki o obszarze: 0,0036 ha (najmniejsza) oraz działka o obszarze: 0,0263 ha (największa). Taki dobór transakcji traktowanych przez rzeczoznawcę jako porównywalne w nieruchomościami wycenianymi świadczą jednoznacznie o wadliwym doborze tychże transakcji, w szczególności, jeśli odniesie się je do działki o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...][...], o obszarze: [...] ha, - poddając w wątpliwość prawidłowość zastosowanego kryterium odnoszącego się do cech porównawczych oraz brak rzetelności w sporządzeniu analizowanego operatu bowiem w załącznikach znalazł się wydruk z systemu WebEWID odnoszący się do działek o m. in. numerach: [...],[...] i innych. Trudno jednak doszukać się tam oznaczenia właściwego dla analizowanych działek ([...], [...], [...], czy [...] z obrębu: [...] [...]). Także na ostatniej stronie załączników do operatu znajdują się zdjęcia mające (w przekonaniu autora) obrazować sposób zagospodarowania określonych działek, przy czym przedstawiają one wyłącznie działki o nr ew.: [...] i [...]. III. Jak już wskazano, zaskarżoną obecnie decyzją odwoławczą Wojewoda rozpatrzył odwołanie Skarżącej od decyzji Starosty, utrzymując tę decyzję w mocy. Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje: Wysokość należnego Skarżącej odszkodowania ustalono w oparciu o dane zawarte w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawczynię. Operat ten został sporządzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami i jest wiarygodny. Rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych w operacie szacunkowym z [...] lipca 2017 r. zastosowała się do dyspozycji § 36 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej, bazując na cenach i cechach rynkowych nieruchomości drogowych wyselekcjonowanych z analizowanego rynku. Szczegółowo opisano przedmiotową nieruchomość - według stanu na właściwą datę [...].08.2015 r. Oceniając przydatność operatu szacunkowego do ustalenia odszkodowania w sprawie, organy orzekające powinny ustalić w pierwszej kolejności, czy wycena nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę zachowała aktualność na dzień wydawania decyzji. Wojewoda z urzędu zbadał kwestię aktualności operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. W konsekwencji, należy stwierdzić, że przedmiotowy operat nie stracił ważności i może być uznany, przez organ odwoławczy, za dowód w sprawie w rozumieniu art. 75 i następnych k.p.a., przyjmując dodatkowe wyjaśnienia biegłego za wystarczające. Oznacza to również, że organ odwoławczy, w świetle wyjaśnień rzeczoznawczyni z [...] października 2017 r., nie uznał za wiarygodne zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Należy stwierdzić, że operat szacunkowy z [...] lipca 2017 r. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Na marginesie organ odwoławczy zauważa jednak, że w bazie danych przyjętych do porównań (20 transakcji na str. 18-19 operatu szacunkowego) znajdują się dwie nieruchomości o cenie minimalnej 30 zł/m2. W wybranej metodzie korygowania ceny średniej wymagany jest, co do zasady, opis obiektów porównawczych o cenie najwyższej i cenie najniższej. Jeśli zdarzyło się tak, że obiektów takich było kilka, wszystkie powinny zostać opisane w kontekście cech rynkowych. Na str. 19 operatu szacunkowego zamieszczono m.in. charakterystykę dz.ew. nr [...] i nr [...] z [...], tj. nieruchomości nr 1 z tabeli w pkt. 9.3. W tej samej tabeli, w poz. 2, widnieje też dz. ew. nr [...] z [...] o jednakowej cenie minimalnej 30 zł/m2. Z formalnego punktu widzenia operat powinien zawierać także opis tej nieruchomości, chyba, że rzeczoznawca majątkowy przyjął założenie, że będzie on jednakowy, jak w przypadku dz. ew. nr [...] i nr [...]. Jednakże uwzględniając fakt, że autorka operatu odniosła się już pisemnie do uwag strony dotyczących m.in. doboru nieruchomości porównawczych (pismo z [...].10.2017 r., k. 177-178), a także ze względu na brak innych zastrzeżeń do operatu - uwaga powyższa ma charakter drugorzędny i nie wpływa na ustalenie wartości nieruchomości. W pozostałym zakresie brak jest istotnych zastrzeżeń do ww. operatu szacunkowego, które mogłyby stanowić podstawę do odmówienia mu mocy przydatnego dowodu w sprawie. Do wyceny przedmiotowych działek wykorzystano transakcje drogowe z obszaru gm. [...]. Wyselekcjonowana próbka danych zawiera ceny z przedziału 30-75 zł/m2 przy cenie średniej 45 zł/m2. Wartość trzech spośród czterech wycenianych działek wyniosła 48 zł/m2, zaś czwartej (dz. [...]) - 42 zł/m2 (z uwagi na obniżoną ocenę cechy zagospodarowanie gruntów przyległych" - "średnią" zamiast "dobrej". Wartość 1 m2 gruntu wynika z indywidualnych cech przedmiotu wyceny i cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Należy również przyznać rację rzeczoznawcy, co do kwestionowanej w odwołaniu oceny cechy "lokalizacja ogólna" jako średniej. Z opisu ocen cech w operacie jednoznacznie wynika, że ocena "dobra" (najlepsza w skali) dotyczyć może jedynie nieruchomości położonych na terenach atrakcyjnych inwestycyjnie (na obszarze danego rynku lokalnego), położonych blisko granic administracyjnych Warszawy, w pobliżu głównych dróg. Wyceniane działki z [...] znajdują się w odległej względem granic stolicy południowo- zachodniej części gm. [...] i na tle niektórych obiektów porównawczych (np. [...]) mają mniej korzystną lokalizację ogólną. Jednocześnie, z uwagi na położenie działek w odległości zaledwie kilkuset metrów od ul. [...] ([...]), przyjęto ocenę "średnią" lokalizacji ogólnej, a nie np. ocenę "słabą". Ustalenia operatu szacunkowego są w tej mierze racjonalne. Analiza sporządzonej wyceny nie wykazała, aby przyjęte oceny cech rynkowych przedmiotowej nieruchomości były zaniżone lub niespójne z częścią opisową operatu. W tej sytuacji, mimo uchybienia autorki operatu szacunkowego opisanego powyżej, mającego charakter drugorzędny, uznano, że operat szacunkowy sporządzony [...] lipca 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. J. służy za dowód ustalający wartość opisanej nieruchomości i stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. W sytuacji kiedy wartość nieruochomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się zaś do zarzutów wynikających z odwołania, organ odwoławczy w świetle wyjaśnień z [...] października 2017 r., rzeczoznawcy majątkowego, E. J., oraz przedstawionej powyżej, pod względem formalnym, analizy operatu szacunkowego, nie uznał za wiarygodne zarzutów sformułowanych w odwołaniu. IV. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą Wojewody, podnosząc przeciwko tej decyzji zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa: - przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez: naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., nakazujących organowi administracyjnemu wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego a polegające na dokonaniu niepełnej i niewłaściwej analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w szczególności na niewłaściwie przeprowadzonej kontroli formalnej najważniejszego dowodu w sprawie, tj. operatu szacunkowego, co z kolei doprowadziło do naruszenia - przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art.12 ust. 5 specustawy drogowej, w związku z art. 130 ust. 2 i 134 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie prawa własności Skarżącej zaistniałego w wyniku ustalenia odszkodowania nieodpowiadającego rzeczywistej wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości. Uzasadniając w/w zarzuty, skarga podniosła, co następuje: Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy (po uchyleniu wcześniejszej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia) organ pierwszej instancji po raz kolejny posłużył się w postępowaniu opinią rzeczoznawcy, która zawierała błędy i niedociągnięcia, rzutujące na wynik ustaleń w ramach tej opinii poczynionych. A zatem - w pierwszej kolejności - konieczne jest w ramach niniejszej skargi wskazanie na nieruszenie przepisów postępowania administracyjnego nakazujących organowi administracyjnemu wyczerpujące zebranie a następnie rozpoznanie materiału dowodowego. Zasady te winny być realizowane w taki sposób, aby organ przystępując do wydawania werdyktu uprzednio rzetelnie zebrał materiał umożliwiający pełne rozpoznanie sprawy a następnie dokonał prawidłowej jego oceny. W procesie tym winien uwzględniać wszelkie wnioski dowodowe pochodzące od stron postępowania, a służące wyjaśnieniu istoty sprawy. W szczególności zaś, nie odnosząc się do merytorycznych ustaleń podmiotów trzecich, jakim są biegli, którzy winni w postępowaniu dostarczać organowi rzetelnych wiadomości specjalnych (art. 84 kpa), organ administracyjny obowiązany jest dokonywać wnikliwej i precyzyjnej kontroli formalnej przedstawionego operatu. Dotyczy to w szczególności założeń jakich dokonał biegły i ustaleń stanu faktycznego, stanowiących podstawę do wyliczeń dokonywanych przez biegłego. Przy braku odpowiedniej kontroli w tym zakresie, organ de facto powierza swoje własne rozstrzygnięcie podmiotowi zewnętrznemu, zdając się na ustalenia przez ten podmiot poczynione. Tymczasem w toku postępowania, po raz kolejny - tym razem w odniesieniu do operatu sporządzonego przez Panią E. J. - Skarżąca wskazywała na aspekty postępowania, które niedostatecznie zostały wyjaśnione przez organ (elementy opinii biegłego, które nie oddawały rzeczywistego stanu wycenianych nieruchomości oraz elementy, na które nie udzielił on rzetelnej odpowiedzi i nie odniósł się do nich w prawidłowy sposób), co pozwala obecnie na kwestionowanie prawidłowości wydanych decyzji. Wobec powyższego wskazać należy, iż: a) Podobnie jak w przypadku poprzedniego operatu sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania (autorstwa Pana J. K.) tak i w analizowanym operacie nie istnieje rynek transakcyjny reprezentatywny dla transakcji drogowych. Wyjaśnienia rzeczoznawcy w tym zakresie nie mogą zostać uznane za satysfakcjonujące. b) W zestawieniu błędnie został zastosowany parametr odnoszący się do obszaru działek, który ma kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy analizowane działki są do siebie podobne. Trzeba zauważyć, iż w zestawieniu transakcji potraktowanych przez rzeczoznawcę jako transakcje nieruchomościami porównywalnymi znalazły się działki o obszarze: [...] ha (najmniejsza) oraz działka o obszarze: [...] ha (największa). Taki dobór transakcji traktowanych przez rzeczoznawcę jako porównywalne w nieruchomościami wycenianymi świadczą jednoznacznie o wadliwym doborze tychże transakcji, w szczególności, jeśli odniesie się je do działki o nr ewidencyjnym [...] z obrębu: [...][...], o obszarze: [...] ha, tj. działki, która - z racji jej obszaru - w najwyższym stopniu wpływać będzie na wysokość ustalonego sumarycznie odszkodowania. c) Wątpliwości budzi także prawidłowość zastosowanego kryterium odnoszącego się do cech porównawczych. Rzeczoznawca w nieuzasadniony sposób wskazuje, iż wszystkie z wycenianych działek, jeśli chodzi o ich lokalizację ogólną, znajdują się w obszarze o średniej atrakcyjności (strona 18, góra) podczas gdy wszystkie działki posiadają w zasadzie pełne uzbrojenie techniczne - posiadają dostęp do kanalizacji, elektryczności, gazu, wody oraz telefonu, a tym samym ich atrakcyjność inwestycyjna jest co najmniej dobra. Co istotne, organy obu instancji tego elementu nie dostrzegły ani też w żaden sposób nie skomentowały. d) Jednocześnie dla wykazania, iż dobór transakcji miał charakter tendencyjny (a dobrane zostały transakcje przedstawiające niższe wartości przejętych pod drogi nieruchomości) przedstawiam wyciąg z rejestru cen i wartości dla transakcji drogowych z ostatnich dwóch lat, wydany na moje zlecenia dnia [...] sierpnia 2018 roku. Z jego lektury wynika, iż istniały w rejestrze transakcje, któiych odnotowanie i uwzględnienie przez rzeczoznawcę w automatyczny sposób musiałoby spowodować wzrost wyliczonego odszkodowania. W oczywisty sposób wpłynęło to na samą prawidłowość operatu, jaki i na jego wynik końcowy w postaci wysokości ustalonego (w tym przypadku znacznie zaniżonego) odszkodowania. Zaniedbania te obciążają w całości postępowanie obu organów administracyjnych, które w postępowaniu posłużyły się wadliwie wykonanym operatem, wobec czego ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydanego orzeczenia wymagają ponownej weryfikacji i rzetelnej oceny. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z [...] sierpnia 2018 r., Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. VI. Na rozprawie przed Sądem w [...] stycznia 2019 r. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie przez Sąd, w trybie uregulowanym w art. 106 § 3 p.p.s.a., uzupełniającego postępowania dowodowego z kopii decyzji odszkodowawczej Starosty z [...] września 2016 r. nr [...], dotyczącej nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością Skarżącej, na okoliczność zaniżenia należnego Skarżącej odszkodowania. Sąd w/w wniosek uwzględnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewody z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2018 poz.1302 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego administracyjnego postępowania odszkodowawczego, prowadzonego przez organy obu instancji na podstawie art.12 ust.4a i nast. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych było ustalenie na rzecz Skarżącej, tj. właścicielki nieruchomości objętej decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, odszkodowania należnego z tytułu utraty prawa własności tej nieruchomości na rzecz Powiatu. Orzekające w sprawie organy obu instancji ustaliły wysokość należnego Skarżącej odszkodowania w oparciu o drugi operat szacunkowy z wyceny przejętej nieruchomości, sporządzony na zlecenie organu I instancji [...] lipca 2017 r., nie znajdując podstaw do zakwestionowania wiarygodności tego dowodu. W/w stanowisko organów Sąd w pełni udziela, uznając zarzuty skargi za nietrafne. 2. Kluczowym dowodem w sprawie odszkodowawczej jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, określana jako operat szacunkowy, sporządzony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu wykonawczym. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym zidentyfikowaniu cech różniących nieruchomości podobne oraz nieruchomości wyceniane i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Jak przyjmuje się w orzecznictwie ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a.). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego w sporządzonym operacie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody pod kątem wywiązania się przez ten organ z obowiązku oceny wiarygodności przedmiotowego operatu, jako dowodu w sprawie, Sąd kierował się kryteriami takiej kontroli, sformułowanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl. NSA przedstawił tam następujące stanowisko: "Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowana regulują przepisy u.g.n. oraz rozporządzenia. Przepisy te określają szczegółowo tryb i zasady postępowania zmierzającego do ustalenia wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Zgodnie z treścią przepisów art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia, stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 powołanej ustawy). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Należy podkreślić, że ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości - pod względem merytorycznym - wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., I OSK 701/11); "Organ administracji oceniając operat, jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (...) Ewentualne podważenie wyceny (...) mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13); "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., I OSK 446/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., I OSK 611/13). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa.". 3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, prowadzi do następujących wniosków: (i) Z przedmiotowego operatu wynika, iż w dacie uostatecznienia się decyzji zrid przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę (5 KDL – teren drogi lokalnej). Na potrzeby wyceny rzeczoznawczyni zbadała ponad 140 transakcji, których przedmiotem była sprzedaż prawa własności gruntów niezabudowanych, przeznaczonych pod budowę nowych dróg publicznych oraz pod rozbudowę dróg istniejących (str.12 – 15 operatu), stwierdzając m.in.: (-) duże zróżnicowanie cen transakcyjnych z uwagi na różny stopień urbanizacji obszarów i różny sposób zagospodarowania, (-) nieznaczny wpływ powierzchni zbywanych działek drogowych na kształtowanie w/w cen transakcyjnych (większe znaczenie ma w tej kwestii wpływ wydzielenia działki drogowej na zagospodarowanie i użytkowanie pozostałej części nieruchomości – str.15 operatu). Potencjał cenotwórczy należy przypisywać następującym cechom rynkowym działek drogowych: 1) lokalizacja ogólna (waga 30%), 2) zagospodarowanie gruntów przyległych (25%), 3) stan zagospodarowania działki (25%), 4) przydatność działki (20%) – operat zawiera ocenę przedmiotowej nieruchomości wg w/w kryteriów (str.17 – 18). W oparciu o tę charakterystykę rzeczoznawczyni wybrała 20 transakcji najbardziej zbliżonych do przedmiotu wyceny (str.18 – 19), ustalając, iż ceny transakcyjne kształtują się w następującym przedziale (cena minimalna – 30 zł/m2, cena maksymalna – 70 zł/m2, cena średnia – 45 zł/m2). Przy uwzględnieniu stosownych wskaźników korygujących wartość rynkową 1 m2 powierzchni wycenianej nieruchomości ustalono na [...] zł/m2, a jej wartość całkowitą na [...] zł/m2. (ii) W toku postępowania administracyjnego, podobnie jak obecnie w skardze, Skarżąca konsekwentnie podkreślała, iż w jej ocenie: (-) nie istnieje rynek transakcyjny, reprezentatywny dla transakcji drogowych, (-) w zestawieniu nieruchomości porównawczych błędnie został zastosowany parametr odnoszący się do obszaru działek, który ma kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy analizowane działki są do siebie podobne, (-) rzeczoznawczyni w nieuzasadniony sposób przyjęła, iż wszystkie z wycenianych działek, jeśli chodzi o ich lokalizację ogólną, znajdują się w obszarze o średniej atrakcyjności, podczas gdy wszystkie działki posiadają w zasadzie pełne uzbrojenie techniczne - posiadają dostęp do kanalizacji, elektryczności, gazu, wody oraz telefonu, a tym samym ich atrakcyjność inwestycyjna jest co najmniej dobra. (iii) W piśmie z [...]października 2017 r. rzeczoznawczyni wyjaśniła w szczególności, co następuje: (-) W analizowanym okresie na terenie Gminy [...] zanotowano wiele transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. W myśl orzecznictwa sądowego brak jest podstaw do przyjmowania, że ceny uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi nie odpowiadają wymogom z art.151 u.g.n., definiującego wartość rynkową, pomimo występowania elementu pewnej "przymusowości. (-) Wybór nieruchomości podobnych należy do rzeczoznawcy majątkowego. Do porównania przyjęte zostały transakcje najbardziej podobne pod względem analizowanych cech rynkowych również z obrębu [...], przy czym uznano niewielki wpływ wielkości powierzchni wydzielonych działek na poziom cen transakcyjnych. Działki drogowe nie są samodzielnymi nieruchomościami, tylko fragmentami działek wydzielonymi zależnie od stopnia parcelacji gruntów przyległych, stąd powierzchnie są bardzo zróżnicowane a wielkość powierzchni wydzielonej ma nieznaczny wpływ na cenę. Większe znaczenie ma wpływ wydzielenia działki drogowej na zagospodarowanie i użytkowanie pozostałej części nieruchomości. W ocenie przyjęta została cecha przydatności działki, która wyraża stopień wykorzystania pod drogę oraz usytuowanie działek. (-) W odniesieniu do oceny szacowanej nieruchomości według kryterium "lokalizacja ogólna", podkreślić należy, iż oceny poszczególnych cech dokonuje się w odniesieniu do nieruchomości porównawczych. Nieruchomość o cenie maksymalnej, położona w miejscowości [...] ma lepszą lokalizację ogólną oraz atrakcyjność inwestycyjną (ocena dobra) niż przedmiot wyceny. (iv) Uznać należy, iż w/w wyjaśnienia rzeczoznawczyni odnoszą się w wyczerpujący sposób do zgłaszanych przez Skarżącą zastrzeżeń. Podkreślenia wymaga, że w toku postępowania administracyjnego Skarżąca nie skorzystała z dwóch zasadniczych sposobów skutecznego kwestionowania wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie organu odszkodowawczego, tj.: a) nie przedłożyła organom kontroperatu, tj. sporządzonej na własne, tj. Skarżącej zlecenie, opinii innego rzeczoznawcy majątkowego, oszacowującej wartość przedmiotowej nieruchomości, b) nie przedłożyła opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, wydanej (również na zlecenie Skarżącej) w trybie uregulowanym w art.157 u.g.n., negatywnie oceniającej operat sporządzony na zlecenie organu. W/w zaniechań Skarżącej nie może sanować przedłożenie dopiero na etapie postępowania sądowego wyciągu z rejestru cen i wartości dla transakcji drogowych z ostatnich dwóch lat, wydanego na zlecenie Skarżącej z [...] sierpnia 2018 roku. Okolicznością o podstawowym znaczeniu w tym kontekście jest fakt, iż przedłożeniu w/w dokumentu nie towarzyszyło przedstawienie przez Skarżącą szczegółowej analizy, wykazującej iż w świetle konkretnych danych z przedmiotowego rejestru, dokonany przez rzeczoznawczynię dobór nieruchomości podobnych, stanowiący podstawę do oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości, jest w oczywisty sposób wadliwy. W żadnym wypadku o wadliwości tego rodzaju nie może przesądzać (bez wnikliwego zanalizowania całego kontekstu, czego Skarżąca zaniechała) sam fakt ujęcia we w/w wyciągu dwóch transakcji (spośród 14 ujętych w wykazie), w których uzyskano cenę wyższą za 1 m2 gruntu niż przyjęta przez rzeczoznawczynię. Stwierdzić należy, że właściwym etapem na zgłaszanie tego rodzaju inicjatyw dowodowych był etap postępowania administracyjnego. Ewentualne przedłożenie wówczas w/w wyciągu przez Skarżącą, poparte jednakże niezbędną analizą, która byłaby w stanie wykazać prawdopodobieństwo wypaczenia przez rzeczoznawczynię ustaleń co do adekwatnej bazy porównawczej transakcji dotyczących nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, bezspornie obligowałoby organ do ponownego zwrócenia się do rzeczoznawczyni o udzielenie koniecznych wyjaśnień. Podobnie nie sposób zakwestionować wiarygodności przedmiotowego operatu w oparciu o treść decyzji odszkodowawczej, której kopię Skarżąca przedłożyła na rozprawie przed Sądem, a która dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość sąsiednią. Zwrócić w tym kontekście należy chociażby uwagę na fakt, iż wprawdzie w decyzji tej wskazano łączną kwotę ustalonego odszkodowania, tj. [...] zł (a zatem o ponad [...] tysiące złotych większą niż w przypadku Skarżącej), niemniej jednocześnie nie zawarto żadnych informacji w szczególności na temat cech rynkowych wycenianej w tym postępowaniu nieruchomości, czy też wreszcie nie wskazano wartości 1 m2 gruntu, który przyjął rzeczoznawca. W świetle powyższych okoliczności wniesioną skargę należy uznać za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę a podstawie art.151 p.p.s.a.