IV SA/Wa 247/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją"), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j, t Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Minister") po ponownym rozpatrzeniu na wniosek Z. F. (dalej "skarżącego"), reprezentowanego przez R. F., sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej "MTBiGM") z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1966 r. znak [...] w części dotyczącej nieprzyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w K. w przedłużeniu ul [...], stanowiącą własność J. i K. F., sprostowanej postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...], utrzymał decyzję MTBiGM w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji Ministra, przedstawia się w sposób następujący: 1. Decyzją z dnia [...] grudnia 1966 r. (dalej "decyzja wywłaszczeniowa" albo "decyzja z 1966 r.") Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości o powierzchni 557 m2 (dalej "wywłaszczona nieruchomość" albo "nieruchomość") z nieruchomości o powierzchni 6917 m2, położonej w K. w przedłużeniu ul. [...], stanowiącej własność J. i K. F. pod budowę ulicy jako dojazd do szkoły. Odszkodowanie nie zostało przyznane. 2. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta K. sprostował decyzję wywłaszczeniową poprzez wpisanie prawidłowego nazwiska właścicieli "F. " zamiast błędnego "F. ". 3. Pismem z dnia 19 czerwca 2012 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika R. F. wystąpił do MTBiGM o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej nieprzyznania odszkodowania. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że wywłaszczony grunt nie stanowił działki budowlanej, ponieważ nie był wykorzystywany na cele budowlane jak również nie został na ten cel przeznaczony. 4. Pismem z dnia 10 sierpnia 2012 r. nr [...] MTBiGM przekazał wniosek skarżącego Wojewodzie [...] według właściwości. 5. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej nieprzyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzją dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., MTBiGM utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy. 6. Wnioskiem z dnia 30 maja 2013 r., ponowionym w dniu 22 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącego wystąpił o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej nieprzyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. 7. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. MTBiGM odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w żądanym zakresie. 8. Pismem z dnia 11 sierpnia 2013 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika wniósł do MTBiGM o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego na okoliczność charakteru wywłaszczonego gruntu. III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia z dnia [...] października 2014 r. Minister rozpoznał ponownie sprawę zakończoną decyzją MTBiGM z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymując tę decyzję w mocy. Uzasadniając zaskarżone obecnie orzeczenie, Minister wskazał w szczególności, co następuje: 1. W myśl rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 roku w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju (Dz. U. z 2013r., poz. 1391), właściwym w sprawie jest Minister Infrastruktury i Rozwoju. 2. Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r, o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej "ustawy wywłaszczeniowej", zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić zaskarżone orzeczenie. 3. Na mocy decyzji lokalizacyjnej nr [...] wydanej przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia [...].12.1965 r. wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona pod budowę ulicy w przedłużeniu ul. [...] jako dojazd do szkoły podstawowej. 4. W myśl art.21 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie pismem z dnia [...].11.1966 r. nr [...] organ wywłaszczeniowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i wyznaczeniu na dzień 8 grudnia 1966 r. rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Przedmiotowa rozprawa odbyła się w wyznaczonym terminie tj. 08.12.1966 r., co potwierdza protokół. Jak wynika z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu 08.12.1966r. w rozprawie nie brał udziału biegły. Pomimo prawidłowego zawiadomienia na rozprawę nie stawili się także właściciele zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości, w tym J. F. - co potwierdza potwierdzenie odbioru zawiadomienia z dnia 12.11.1966r,, które to zawiadomienie odebrał J. F. w dniu 15.11.1966 r. 5. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20.11.2009r. sygn. akt I OSK 195/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06.11.2008r. sygn. akt I OSK 1459/07 publ. Lex Polonica nr 2025942, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.02.2009 r. sygn, akt I SA/Wa 1770/08 niepubl.). Niewątpliwie nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsze do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, iż naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast nieobecność biegłych na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłego z listy wojewody ze strony właściciela nieruchomości, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, nie może być oceniany w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Choć biegły nie był obecny na rozprawie to uczestniczył w postępowaniu wywłaszczeniowym poprzez sporządzenie opinii szacunkowej. W aktach archiwalnych znajduje się opinia szacunkowa biegłego do Spraw Wywłaszczeniowych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. inż. A. N. sporządzona w dniu 06.04.1966 r. Z opinii tej wynika, że przedmiotowa nieruchomość jak i inne nieruchomości objęte przedmiotową inwestycją nie przekraczały 25% ogólnej powierzchni posiadanych nieruchomości wobec czego odszkodowanie zgodnie z przepisami nie przysługiwało. Powyższe potwierdzają akta archiwalne, z których wynika, że K. i J. F. byli właścicielami nieruchomości o pow. 6917m2 położonej w mieście K., a do wywłaszczenia została zawnioskowana tylko część o powierzchni 557m2. 6. Przepis art.8 ust.7 ustawy wywłaszczeniowej stanowił, że jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następowało na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywało się bez odszkodowania. Ponieważ powierzchnia wywłaszczona nie przekraczała 25 % powierzchni nieruchomości której właścicielami byli K. i J. F. to prawidłowo zgodnie z przepisem art. 8 ust. 7 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie nastąpiło bez odszkodowania. 7. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że o nieobjęciu przedmiotowego wywłaszczenia przepisem art.8 ust.7 ustawy, zwalniającym organ publiczny z obowiązku wypłaty właścicielowi stosownego odszkodowania, świadczy to że wywłaszczona nieruchomość była objęta zakazem zabudowy i przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zieleń parkową oraz pod inwestycję dzielnicowego ośrodka usługowego. Należy bowiem wskazać, że budowa drogi dojazdowej do szkoły podstawowej objęta była decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1965 r. nr [...], wydanej na podstawie art.30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U, Nr 7, poz. 47). Podstawą wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1965 r. były obowiązujące plany zagospodarowania przestrzennego. Z pisma z dnia 19 kwietnia 1966 r. nr L.dz, [...] wynika, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta K. przedmiotowa nieruchomość została zaplanowana pod budowę ulicy. 8. W sytuacji, w której zainteresowane strony nie zgadzały się z przyjętymi w planie koncepcjami, miały możliwość ich kwestionowania w trybie przewidzianym właściwymi przepisami. Od chwili uchwalenia i ogłoszenia plan taki obowiązywał i jego ustalenia wiązały zarówno organy administracji publicznej jak i strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1249/06). 9. Podkreślenia wymaga, że w myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego rażące naruszenie prawa może dotyczyć tylko takiego przepisu prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Z uwagi na to, że treść art.8 ust.7 ustawy może budzić wątpliwości interpretacyjne, do oceny legalności decyzji wydanych wiele lat temu należy stosować - w celu zapewnienia bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego – ówcześnie obowiązującą wykładnię przepisów. Nie jest tym samym wskazane stosowanie w tej kwestii dzisiejszych standardów interpretacji przepisów prawa. Zgodnie z ówcześnie obowiązującą wykładnią art. 8 ust. 7 przybliżoną w komentarzu Walentego Ramusa "Prawo wywłaszczeniowe" (Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1965 r.) "wobec ujednolicenia w wyniku nowelizacji art. 8 ust. 6 zasad odszkodowania za wszystkie grunty położone w mieście lub osiedlu i zlikwidowanie dawnego podziału gruntów w miastach na grunty budowlane i rolne, przepis art. 8 ust. 7 dotyczy obecnie każdego gruntu położonego w mieście lub osiedlu, bez względu na jego charakter użytkowo- budowlany lub rolny". Powyższe rozumienie przepisu znajduje wyraz zarówno w opinii szacunkowej z dnia 6 kwietnia 1966 r. sporządzonej przez biegłego do Spraw Wywłaszczeniowych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. inż. A. N. jak i w treści samej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1966 r. 10. Przy dyskusyjności zagadnienia prawnego i rozbieżności w orzecznictwie wybór jednego z możliwych rozwiązań nie może być uznany za rażące naruszenie prawa. Stanowisko takie wyraża teza wyroku NSA w Warszawie z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt: II OSK 2449/10 (opubl.: LEX nr 1219108), że spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] października 2014 r., zarzucając temu orzeczeniu: 1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. prowadzące do błędnych ustaleń faktycznych w zakresie charakteru wywłaszczanego gruntu, 2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 8 ust. 7 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 161 nr 18, poz. 94) - dalej jako ustawa - poprzez uznanie, że wydanie decyzji wywłaszczeniowej nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, 3) naruszenie art. 12 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego, 4) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 21 ustawy i art. 107 § 3 kpa przez poprzez uznanie, że wydanie decyzji wywłaszczeniowej nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał w szczególności, co następuje: 1. Minister uchybił przepisom art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., ustalając charakter wywłaszczonego gruntu w oparciu o pismo z 19 kwietnia 1966 r. oraz decyzję o lokalizacji szczegółowej z grudnia 1965 r. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanych przepisów kpa, organ nadzorczy nie rozpatrzył całego materiału dowodowego zebranego na tę okoliczność, a ponadto poczynił; ustalenia sprzeczne ze znanym mu ówczesnym stanem prawnym. 2. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowił źródło prawa miejscowego. Jedynym sposobem ustalenia jego treści może być zatem wyłącznie zapoznanie się z tekstem i rysunkiem planu. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie organu planistycznego oraz wyrys z planu z 1966 r., z których wynika wprost przeznaczenie wywłaszczanego gruntu leżącego w przedłużeniu ulicy [...] pod zieleń. O tym, że organ nadzorczy nie zapoznał się z całością materiału dowodowego świadczy już choćby fakt, że nie był w stanie wskazać oznaczenia obszaru na rysunku planu rzekomo określającego przeznaczenie gruntu pod nową ulicę. Za chybione należy uwagi Ministra co do oparcia decyzji o lokalizacji szczegółowej z 1965 r. na planie miejscowym; gdyż w tym czasie K. planu takiego nie posiadały. Pierwszy plan został bowiem uchwało dopiero w 1966 r. Tak na charakter gruntu, jak i na planistyczne jego przeznaczenie niezwiązane zabudową wskazuje zarówno opinia biegłego N., jak i treść planu wynikająca i wyrysu i zaświadczenia właściwego organu. Pominięcie tych dokumentów świadczy o naruszeniu powołanych przepisów kpa. Zwrócić nadto należy uwagę, że nie jest właściwym powoływanie się na decyzję o lokalizacji szczegółowej w celu ustalenia charakteru gruntu, gdyż nie naruszała ona praw osób trzecich, a ponadto bezpośrednio wiązała się z samym procesem wywłaszczenia, stanowiąc obligatoryjny załącznik wniosku wywłaszczeniowego. Stąd określała ona cel wywłaszczenia, a nie charakter wywłaszczanego gruntu. 3. Minister uchybia przepisom art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 8 ust. 7 ustawy, gdy twierdzi że decyzja wywłaszczeniowa nie naruszała prawa w sposób rażący przez to, że odmawiała odszkodowania za grunt niebędący częścią działki budowlanej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, nie można co do zasady wykluczyć możliwości rażącego naruszenia prawa materialnego, którego treść wymaga wykładni. Takie założenie doprowadziłoby do ich dowolnej interpretacji (wyrok NSA z 26 kwietnia 2010 r., II OSK 715/09). Trafnie przy tym zauważa WSA w Warszawie, że można przyjąć, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli nadano jej treść, której nie można uzasadnić przyjętymi regułami wykładni, (wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2013 r., I Sa/Wa 2580/12). Organ nadzorczy nie wskazał, jaka to reguła wykładni uzasadnia przyjęcie stanowiska, że przepis art. 8 ust. 7 umożliwiał wywłaszczenie gruntu bez i odszkodowania bez względu na jego charakter. Z treści tego przepisu wynika wprost, że dotyczył on wyłącznie wywłaszczenia gruntu stanowiącego część działki budowlanej, nie zaś każdego gruntu w mieście. Tym samym, nie odnosił się do nieruchomości wywłaszczonej kwestionowaną decyzją i od poprzedników prawnych skarżącego. Stanowisko, takie jest utrwalone w bieżącym orzecznictwie sądów administracyjnych. Brak ustosunkowania się przez organ nadzorczy do ogólnie przyjętej wykładni sądowej powołanej przez skarżącego w toku sprawy stanowi naruszenie art. 12 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa i taki też zarzut należy kierować przeciwko zaskarżonej decyzji. 4. Minister naruszył ponadto art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 21 ustawy i art. 107 § 3 kpa poprzez uznanie, że oparcie się na stanowisku tylko jednego biegłego, nieobecnego na rozprawie i powołanego poza trybem przewidzianym ustawą nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że ciężar uchybienia tego rodzaju należy oceniać w realiach konkretnej sprawy wywłaszczeniowej. O ile zazwyczaj uchybienie takie nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż nie wpływało na wysokość odszkodowania, gdyż i tak jego wysokość wyliczano według sztywnych cen urzędowych, o tyle w przedmiotowej sprawie rzecz się miała inaczej. Przedmiotowe naruszenie art. 21 ustawy przełożyło się nie na wysokość odszkodowania, lecz na zanegowanie prawa do jego uzyskania. Opinia biegłego sporządzona została bez dochowania wymogów przewidzianych art. 21 ustawy i stanowiła wyłączną przyczynę odmowy przyznania odszkodowania, co wynika z uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 1966 r. Skutkiem zatem uchybienia treści art. 21 ustawy była odmowa przyznania odszkodowania. Wywłaszczenie gruntu bez należnego odszkodowania niewątpliwie narusza elementarne zasady porządku prawnego. Minister zupełnie nie odniósł się do tego aspektu naruszenia art. 21 ustawy, skupiając się wyłącznie na wątku nieobecności biegłego na rozprawie. V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Minister Infrastruktury i Rozwoju z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na zasadach i w trybie uregulowanym w art.156 i nast. k.p.a., w którym zaskarżoną obecnie decyzją orzekł Minister, było rozstrzygnięcie, czy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...], orzekająca o wywłaszczeniu części nieruchomości o powierzchni 557 m2 z nieruchomości o powierzchni 6917 m2, położonej w K. w przedłużeniu ul. [...], stanowiącej własność J. i K. F. pod budowę ulicy jako dojazd do szkoły obciążona jest - w części dotyczącej nieprzyznania odszkodowania za to wywłaszczenie (pkt II decyzji) - którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, przewidzianych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i czy w związku z powyższym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji. 2. W toku postępowania administracyjnego skarżący podnosił konsekwentnie, że pkt II orzeczenia wywłaszczeniowego obciążony jest rażącymi naruszeniami prawa (kwalifikowana wadą prawa, o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj.: - rażącym naruszeniem art.8 ust.7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez zastosowanie przewidzianej tam nieodpłatności częściowego wywłaszczenia działki budowlanej do przypadku wywłaszczenia części działki, nie mającej charakteru budowlanego, - rażącym naruszeniem art.21 ustawy wywłaszczeniowej, polegającym na wydaniu orzeczenia w sprawie w sytuacji, w której: 1) wymagana opinia, dotycząca kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości sporządzona została wyłącznie przez jednego biegłego, 2) wskazana wyżej opinia biegłego została sporządzona przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego na zlecenie podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, 3) autor wskazanej wyżej opinii nie uczestniczył w rozprawie wywłaszczeniowej, 4) opinia nie zawiera szczegółowego uzasadnienia. 3. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej (co należy odnieść również do postanowień) stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych (odpowiednio do postanowień), ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych. 4. W odniesieniu do przewidzianej w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. wady prawnej w decyzji administracyjnej, polegającej na rażącym naruszeniu prawa (zarówno procesowego, jak i materialnego), podkreślenia wymaga utrwalone stanowisko orzecznictwa sądowego, dotyczące właściwej wykładni tego pojęcia. W myśl powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1280/11, publ. LEX). 5. Trafnie ocenił Minister, że kwestionowane przez skarżącego rozstrzygnięcie decyzji wywłaszczeniowej o nieprzyznaniu odszkodowania za wywłaszczenie nie narusza w rażący sposób art.8 ust.7 ustawy wywłaszczeniowej. Przywołany przepis, w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia, stanowił że jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następuje na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywa się bez odszkodowania. Odszkodowanie należy się według zasad określonych w ust. 6 tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości. Skarżący wywodzi, że literalna wykładnia wskazanego wyżej przepisu musi prowadzić do wniosku, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w tych sprawach dotyczących częściowego wywłaszczania działek gruntu na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej części, w których przedmiotem wywłaszczenia jest część działki o charakterze budowlanym, nie odnosi się on natomiast w żadnym wypadku do wywłaszczania działek o innym przeznaczeniu niż budowlane. Skarżący wywodzi stąd, że zastosowanie przewidzianego przez ustawodawcę odstępstwa od przyznawania odszkodowania za wywłaszczenie do wywłaszczenia części działki o innym przeznaczeniu niż budowlane stanowi oczywiste naruszenie przepisu prawa sformułowanego w sposób jasny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych, a zatem naruszenie o charakterze rażącym. Nie ulega wątpliwości, że oparcie się przez skarżącego, przy wykładaniu przepisu art.8 ust.7 ustawy wywłaszczeniowej, na jego ściśle literalnym brzmieniu, odwołuje się do elementarnych i ważnych zasad wykładania przepisów prawnych. Nie oznacza to jednakże, że rozumowanie skarżącego zasługuje automatycznie na aprobatę. W ocenie Sądu bowiem słusznie zwrócił uwagę Minister na istnienie ważnych przesłanek przemawiających za wykładaniem art.8 ust.7 ustawy w inny sposób, tj. z uwzględnieniem relacji tego przepisu do art.8 ust.6 ustawy, w tym na konieczność wzięcia pod uwagę tego, że w taki właśnie sposób przepis ten był powszechnie wykładany w okresie jego stosowania. Powyższe wynika z faktu, że zmiana art. 8 ust. 6 ustawy wywłaszczeniowej, dokonana ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ujednoliciła zasady ustalania odszkodowania za grunt położony w mieście, bez względu na charakter tego gruntu (budowlany, rolny czy leśny). Powyższa okoliczność wpłynęła bezspornie na ówcześnie obowiązującą wykładnię art. 8 ust. 7 ustawy, czego dobitną ilustracją jest przytoczone przez Ministra stanowisko sformułowane w komentarzu Walentego Ramusa "Prawo wywłaszczeniowe" (Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1965 r.), w świetle którego "wobec ujednolicenia w wyniku nowelizacji art. 8 ust. 6 zasad odszkodowania za wszystkie grunty położone w mieście lub osiedlu i zlikwidowanie dawnego podziału gruntów w miastach na grunty budowlane i rolne, przepis art. 8 ust. 7 dotyczy obecnie każdego gruntu położonego w mieście lub osiedlu, bez względu na jego charakter użytkowo- budowlany lub rolny". Taka wykładnia art.8 ust.7 ustawy legła u podstaw zarówno opinii szacunkowej z dnia 6 kwietnia 1966 r. sporządzonej przez biegłego do Spraw Wywłaszczeniowych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. inż. A. N., jak i konsekwentnie samej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1966 r. W świetle powyższego trafnie uznał Minister, że w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony warunek konieczny do zaistnienia rażącego naruszenia prawa w postaci zastosowania przez organ administracji przepisu prawa w sposób oczywiście sprzeczny z jego nie budzącą wątpliwości, jednoznaczną wykładnią. Jak bowiem wykazano powyżej brak jest podstaw do uznania, że wykładnia art.8 ust.7 ustawy wywłaszczeniowej w sposób zaproponowany przez skarżącego była w dacie stosowania tego przepisu przez organ wywłaszczeniowy wykładnią powszechnie przyjmowaną. Abstrahując w tym miejscu od kwestii dopuszczalnych granic postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w ramach postępowania nadzorczego (co wiąże się z zakazem powtarzania czy też uzupełniania przez organ nadzorczy postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego w postępowaniu zwyczajnym) stwierdzić należy – w szczególności w kontekście zarzutów skarżącego co do niewyjaśnienia przez organ nadzorczy w sposób wyczerpujący tego, czy wywłaszczona nieruchomość miała w dacie wywłaszczenia charakter budowlany, czy też rolny – że nawet hipotetyczne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość miała w tej dacie charakter rolny, nie mogłoby prowadzić do wniosku, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art.8 ust.7 ustawy wywłaszczeniowej. 6. Trafnie również uznał Minister, że kwestionowana przez skarżącego część orzeczenia wywłaszczeniowego nie została wydana z rażącym naruszeniem art.21 ustawy wywłaszczeniowej. Ocena tego aspektu sprawy, przedstawiona w uzasadnieniu orzeczenia Ministra zasługuje na pełną aprobatę. W myśl przywołanego przepisu ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, przy czym opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Poza sporem jest, że do wymaganej przepisem rozprawy doszło w dniu 8 grudnia 1996 r., co potwierdza stosowny protokół. Pomimo prawidłowego zawiadomienia na rozprawę nie stawili się właściciele przeznaczonych do wywłaszczenia nieruchomości, a także biegły. Co do zasady nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy, jednakże naruszenie to należy ocenić w kontekście tego, czy mogło ono wpłynąć na wysokość należnego stronie odszkodowania. O wpływie takim można by mówić wtedy, gdyby niestawienie się biegłego na rozprawie doprowadziło do braku możliwości ustosunkowania się przez biegłego do uzasadnionych zarzutów co do wyceny nieruchomości, zgłoszonych przez właścicieli wywłaszczanych nieruchomości bądź w toku samej rozprawy, bądź też wcześniej. W oczywisty sposób sytuacja tego rodzaju nie miała miejsce w niniejszej sprawie wobec faktu niestawienia się na rozprawie właścicieli przedmiotowej nieruchomości, jak też wobec niesformułowania przez nich w okresie wcześniejszym zastrzeżeń do sporządzonej wyceny (podkreślić należy, iż zamiar przejęcia nieruchomości bez odszkodowania został zakomunikowany właścicielom nieruchomości już w piśmie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej – Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K. z dnia 19 kwietnia 1966 r., stanowiącym propozycję dobrowolnego odstąpienia części nieruchomości). Jednocześnie wbrew stanowisku skargi prawidłowość opinii biegłego, w której stwierdzono nieodpłatność wywłaszczenia z racji zatasowania art.8 ust.7 ustawy wywłaszczeniowej nie budzi zastrzeżeń. W świetle powyższych okoliczności skarga jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw, podlega oddalaniu na podstawie art.151 p.p.s.a.