IV SA/Wa 2476/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi B. G. i M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o wypłatę i ustalenie odszkodowania oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") Nr [...] z [...] lipca 2017 (dalej: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania [...] i [...] (dalej: "skarżący") od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent") Nr [...] z [...] lutego 2016 r. odmawiającą uwzględnienia wniosku o wypłatę i ustalenie odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 333 m² oraz nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 35 m², utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Prezydenta. II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. II.1. W dniu 29 grudnia 2000 r. [...] i [...] złożyli wniosek o wypłatę odszkodowania za część nieruchomości objętej [...] o pow. ok. 300 m² przejętej przez Gminę [...] pod budowę ul. [...] oraz za część nieruchomości objętej [...] o pow. ok. 31 m² przejętej przez Gminę [...] pod budowę ul. [...]. II.2. Decyzją Nr [...] z [...] września 2015 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy [...] w [...], wykazanego jako działka [...] o pow. 333 m2 w obrębie [...] i działka [...] o pow. 35 m2 w obrębie [...]. II.3. Prezydent wydając wskazaną na wstępie decyzję z [...] lutego 2016 r. przywołał art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.; dalej: "Ustawa z 1998 r."). Zgodnie z art. 73 ust. 4 tej ustawy odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 i 2 jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w terminie od dnia 1 stycznia 2001 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Wniosek [...] i [...] został złożony przed ustawowo wyznaczonym terminem, tj. przed dniem [...] stycznia 2001 r. Stąd wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną ul. [...] został złożony przedwcześnie i w związku z powyższym nie był on skuteczny. Ustalony w art. 73 ust. 4 Ustawy z 1998 r. okres na złożenie wniosku jest terminem materialnym. Tym samym nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r. (por. wyrok NSA z 1 lutego 2007 r., I OSK 394/06). II.4. Odwołanie od decyzji Prezydenta złożyli skarżący, podnosząc w szczególności, że strony nie powinny ponosić ujemnych następstw w skutek nie udzielenia im informacji prawnej. II.5. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda podkreślił, że wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 Ustawy z 1998 r. terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło. Zachowanie powyższego terminu jest tym samym warunkiem merytorycznego rozpoznania wniosku, ponieważ po jego upływie roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania wygasa. Wygaśnięcie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania oznacza, że następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę. Należy podkreślić, iż określony przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 Ustawy z 1998 r. termin do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a więc nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany. Przywrócenie terminu zawitego prawa materialnego (terminu ustalonego dla dochodzenia przez stronę jej praw podmiotowych lub roszczeń) jest możliwe jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewiduje przepis określający dany termin. Przepis art. 73 Ustawy z 1998 r. nie przewiduje jednak takiej możliwości. III.1. W skardze na decyzję Wojewody skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, iż wyrażenia ustawowe wyrażone słowami "po upływie tego okresu roszczenie wygasa" jest pojęciem tożsamym z pojęciem przed upływem terminu, w sytuacji, w której ustawa nie wskazuję, by wniosek złożony przed terminem, skutkował wygaśnięciem prawa strony do odszkodowania; 2) art. 7 i 9 kpa w zw. z art. 73 ust 4. Ustawy z 1998 r., poprzez błędne uznanie, że żaden przepis prawa nie nakłada na organ obowiązku informowania strony o terminie składania wniosku w trybie art. 73 ust 4 ww. ustawy, w sytuacji, w której taki obowiązek formułuje wprost przepis art. 9 k.p.a.; 3) art. 7 i 9 k.p.a. poprzez nieudzielenie stronom istotnych wyjaśnień i wskazówek związanych z procedurą przyznania odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co doprowadziło do bezprawnego pozbawienia skarżących prawa, wbrew zasadzie załatwienia sprawy mając na uwadze słuszny interes obywatela, do odszkodowania za wywłaszczenie przewidziane w art. 21 ust 2 Konstytucji RP; 4)art. 8 w zw. z art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne jej uzasadnienie, w której organ nie rozpoznał w pełni zarzutów ujętych w treści odwołania z dnia 14 marca 2016 roku, w którym odwołujący przedstawili szereg naruszeń organu, które miały wpływ na pozbawienie odwołujących prawa do odszkodowania; 5) tj. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...], w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem stron. III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2.1. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżący złożyli skutecznie wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne. Zdaniem Sądu, skarżący nie złożyli takiego wniosku w terminie określonym w art. 74 ust. 4 Ustawy z 2008 r. IV.2.2. Zgodnie z art. 73 ust. 4 Ustawy z 1998 r., Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Z akt sprawy wynika, że skarżący wniosek złożyli w dniu 29 grudnia 2000 r. (k. 3 akt administracyjnych). Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący po tym terminie, a przed dniem 31 grudnia 2005 r., skierowali do organu jakiekolwiek pismo, które mogłoby być uznane za oświadczenie podtrzymujące wcześniejszy wniosek lub ewentualnie za nowy wniosek. Powołany wyżej art. 73 ust. 4 Ustawy z 1998 r. w sposób jednoznaczny określa nie tylko końcowy termin składania wniosków, ale i termin początkowy. Poza kognicją sądów administracyjnych pozostaje ocena celowości określenia również początkowego terminu składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Dla rozstrzygnięcie niniejszej sprawy istotne jest to, że taki warunek ustawodawca wprowadził. Zdanie drugie art. 73 ust. 4 Ustawy z 1998 r., dotyczące wygaśnięcia roszczenia, ma takie znaczenie, że przesądza w sposób nie budzący wątpliwości o materialnoprawnym charakterze rzeczonego terminu. Ponadto, postanowienie to zamyka w sposób jednoznaczny kwestię ewentualnego dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu utraty własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na innej podstawie, w tym na podstawie przepisów o czynach niedozwolonych. Wykładnia proponowana przez skarżących sprowadzałaby się w zasadzie do pozbawienia ustawowego wymogu w postaci złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania nie wcześniej niż 1 stycznia 2001 r. jakiegokolwiek znaczenia prawnego. Pomijając już, że taka wykładnia byłaby w sposób oczywisty sprzeczna z wykładnią językową (odszkodowanie może być bowiem ustalone i wypłacone, verba legis: "na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r."), to dodatkowo naruszałaby, powszechnie przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz teorii prawa regułę, iż niedopuszczalna jest wykładnia, która prowadziłaby do uznania danego przepisu za zbędny (zakaz wykładni per non est; por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., II FSK 2846/14 oraz wyrok NSA z 10 grudnia 2015 r., I OSK 2356/15 – CBOSA; J. Wróblewski: Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79-80). Należy podkreślić, że NSA wielokrotnie wskazywał, że w przepisie art. 73 ust. 4 Ustawy z 1998 r. terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasa (por. np. wyroki NSA z dnia: 1 lutego 2007 r., I OSK 394/06, 30 grudnia 2009 r., I OSK 1410/09; 8 maja 2013 r., I OSK 2258/11; 9 marca 2016 r., I OSK 1737/14 - CBOSA). IV.3. Bezzasadne jest odwoływanie się przez skarżących do zasady praworządności oraz informowania (art. 7 i art. 9 k.p.a.). Jeżeli chodzi o zasadę praworządności, to nie pozwala ona na przyjmowanie wykładni w sposób jednoznacznie sprzecznej z treścią normy prawnej. Z kolei z zasady informowania nie wynika obowiązek organów administracji udzielania stronom pomocy prawnej ani zastępowania ich w wyborze optymalnego sposobu postępowania (por. np. wyrok NSA z 4 sierpnia 2016 r., I OSK 2598/14, CBOSA). Przede wszystkim jednak, nawet ewentualne naruszenie zasady informowania (co nie miało jednak, zdaniem Sądu miejsca w niniejszej sprawie), nie może prowadzić do wydawania orzeczeń sprzecznych z jednoznacznym brzmieniem norm prawa materialnego. W takim przypadku podstawowe znaczenie ma zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.; por. np. J. Zimmermann, Glosa do wyroku SN z 23.3.1992 r., III ARN 40/92, PiP 1993, Nr 8, s. 120; wyrok NSA z 23 lipca 2010 r., II FSK 563/09, CBOSA). Raz jeszcze należy podkreślić, że z akt sprawy nie wynika, aby w okresie przewidzianym na zgłaszanie roszczeń (tj. między 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2015 r.) do organu wpłynęło pismo, które mogłaby być potraktowane, nawet w sposób dorozumiany, jako wniosek o wypłatę odszkodowania. Z akt sprawy wynika jedynie, że w okresie tym organ wysyłał do skarżących zestandaryzowane informacyjne pisma dotyczące wymogów formalnych wniosku. Pisma te nie mają jednak znaczenia dla sprawy, albowiem nie były to czynności stron, a czynności organu. W żadnym z tych pism nie ma zresztą błędnej informacji na temat terminów składania wniosku. Organy trafnie przy tym przyjęły, że terminy prawa materialnego nie podlegają przywróceniu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W odniesieniu do terminów na dochodzenie roszczeń z art. 73 Ustawy z 1998 r. takiej szczególnej regulacji nie wprowadzono. IV.4. Bezzasadne są również zarzuty naruszenia art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Otóż ewentualne wady uzasadnienia decyzji mogą doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji jeżeli mogły mieć istotny wpływ na wynika sprawy (art. 154 § 1 pkt 1 lit.c. p.p.s.a.). Będzie tak przykładowo, gdy nie można zrekonstruować przyczyn wydania kwestionowanego orzeczenia. W niniejszej sprawie taki przypadek nie wystąpił. Otóż orzekające organy jednoznacznie wskazały, dlaczego odmawiają ustalenia i wypłaty odszkodowania. IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.