IV SA/Wa 2477/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku I. P. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia w sprawie ze skargi I. P. na rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na [...] postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W piśmie z dnia 6 października 2014 r. I. P. wniósł za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] o unieważnieniu konkursu na [...] w [...], podjęte po rozpatrzeniu odwołań od uchwały Kolegium [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie wyboru i zaopiniowania kandydata na [...] w [...]. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia z argumentacją, że podjęcie czynności związanych z jego wykonaniem może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Uchylenie uchwały Kolegium w sprawie wyboru skarżącego i przeprowadzenie nowego konkursu może spowodować, w ocenie skarżącego, że w jego wyniku nastąpi wybór innej osoby, wówczas nastąpi sytuacja prawnie skomplikowana, skutkująca roszczeniami odszkodowawczymi. W dniu 26 stycznia 2015 r. wpłynęło do akt sprawy pismo [...] w [...], z treści którego wynika, że Kolegium [...] w [...] nie podjęło uchwały – w myśl § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...]) – o uchyleniu uchwały z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie wyboru i zaopiniowania kandydata na [...] w [...] i ogłoszeniu nowego konkursu, gdyż Kolegium oczekuje na rozstrzygnięcie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 tej ustawy i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższej normy prawnej art. 61 § 3 powołanej ustawy wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jak przyjęto w judykaturze, wniosek o wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności powinien zawierać odrębne uzasadnienie, gdyż sąd rozpoznając wniosek nie dokonuje oceny zasadności skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I OZ 1381/06, niepubl.). Tymczasem wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie został uzasadniony, bowiem powołano się w nim jedynie lakonicznie na możliwość spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku uchylenia uchwały Kolegium i przeprowadzenia nowego konkursu, w wyniku którego może nastąpić wybór innej osoby, podczas gdy to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania aktu w świetle art. 61 § 3 powołanej ustawy. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy samo powtórzenie treści przepisu i powołanie się na trudną sytuację majątkową, a tym bardziej samo wniesienie o zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu uniemożliwia jego merytoryczną ocenę [por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2004 r., FZ 65/04 (niepubl.), z dnia 3 października 2007 r., I OZ 707/07 (niepubl.) i z dnia 6 lutego 2009 r., II FZ 39/09 (niepubl.)]. Jednak nade wszystko podnieść należy, że instytucję wstrzymania wykonania aktu lub czynności można zastosować tylko wówczas, gdy dany akt lub czynność posiada atrybut wykonalności. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. W ocenie Sądu niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi więc o taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek późniejszego zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., II SA/Bk 352/06, LEX nr 192964 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04, LEX nr 281811 i z dnia 6 lutego 2009 r., II FZ 39/09, LEX nr 489786). Przyznanie skarżącemu ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły, wyrażonej w art. 61 § 1 powyższej ustawy, zgodnie z którym wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W przedmiotowej sprawie żądaniem wstrzymania wykonania zostało objęte rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji o unieważnieniu konkursu na [...]. Nie sposób uznać zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w sytuacji, gdy skarżący nadal jest uprawniony do wzięcia udziału w konkursie, podobnie jak każdy spełniający kryteria obywatel. Co więcej skarżący nie został pozbawiony możliwości skutecznego ubiegania się o stanowisko [...] w [...], w sposób pozwalający mu w efekcie na wybranie go, a następnie powołanie na [...]. Przyjmując, że wyrazi zainteresowanie i wolę uczestniczenia w ponownym konkursie ma nie mniejsze szanse, aniżeli każdy inny obywatel spełniający wymagane warunki. Brak jest zatem podstaw do uznania, że zaskarżone rozstrzygnięcie tworzy po stronie skarżącego potencjalne trudne do odwrócenia skutki, tym bardziej, że samo wybranie i pozytywne zaopiniowanie przez Kolegium kandydata na stanowisko [...] nie oznacza, że tenże kandydat już jest [...] i może przystąpić do wykonywania funkcji, bowiem aby kandydat wyłoniony w drodze konkursu mógł piastować funkcję [...] konieczne jest, po przeprowadzeniu konkursu, jego powołanie, o czym stanowi art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 z późn. zm.), którego dokonuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, a więc tak długo jak długo właściwy minister nie zawnioskuje wyłonionej w drodze konkursu kandydatury do Prezesa Rady Ministrów o powołanie na [...] i dopóki Prezes Rady Ministrów nie powoła kandydata na [...], dopóty kandydat pozostaje jedynie kandydatem na [...]. W literaturze zwraca się uwagę na fakt, że nie kwalifikuje się do wykonania akt administracyjny nieprzyznający uprawnień i nie nakładający obowiązków, które wymagałyby wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony [por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 381; oraz postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2006 r., I FZ 281/06 (publ. OSP 2007, nr 6, poz. 76) i postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2008 r., II SA/Wr 411/08, Lex nr 504587]. W oparciu o powyższe stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie o unieważnieniu konkursu nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia komukolwiek znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków i wobec powyższego nie zachodzą ustawowe przesłanki do wstrzymania jej wykonania. Decyzja ta nie nadaje się również do ewentualnego wyegzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego, bowiem nie nakłada obowiązków podlegających wykonaniu, a więc nie posiadając przymiotu wykonalności – węzła praw i obowiązków – nie może podlegać wstrzymaniu jej wykonanie. Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.