IV SA/Wa 2504/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska sędzia WSA Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 12 października 2022 r. Nr DO.1.7614.284.2022.KW w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 12 października 2022r. Nr DO.1.7614.284.2022.KW IK 2056598 Minister Rozwoju i Technologii działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy [...], od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.2022 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1.01.1999 r., przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, prawa własności nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] (stanowiąca wydzieloną działkę nr [...]), położonej w jedn. ewid. [...], obręb [...], objętej księgą wieczystą nr [...], orzekł o uchyleniu ww. decyzji Wojewody i umarzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...], wydał w/w decyzję w oparciu o art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Jednakże z akt sprawy, w szczególności z wypisu i wyrysu z mapy ewidencyjnej, mapy z projektem podziału oraz wydruku z systemu GEOPORTAL wynika, że objęta postępowaniem nieruchomość położona jest w gminie [...]. W związku z powyższym Minister wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy [...], o nadesłanie dokumentów potwierdzających, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie należącym do właściwości Burmistrza Miasta [...]. W odpowiedzi na powyższe, Burmistrz Miasta i Gminy [...] wskazał, że przedmiotowa nieruchomość nie leży w granicach administracyjnych gminy [...], jednakże należy do właściwości Burmistrza Miasta i Gminy [...] jako zarządcy drogi gminnej nr [...]. Burmistrz Miasta [...] wskazał również, że na mocy uchwały Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1986r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 1986 r., poz. [...]), przedmiotowa droga została zaliczona do kategorii dróg gminnych na terenie gminy [...] (ujęta w załączniku nr 1 do uchwały pod nr [...] [...] - [...]; obecnie droga gminna nr [...]), dla której późniejszym zarządcą drogi został wyznaczony Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Minister wskazał, że zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376), drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy. Przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod drogę gminną i położona jest na terenie gminy [...], a tym samym brak jest podstaw prawnych, aby Gmina [...] rościła sobie do niej prawo. Fakt skierowania decyzji Wojewody [...] do Burmistrza Miasta i Gminy [...], nie przesądza o interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.01.2016 r" sygn. akt II OSK 1062/14, z dnia 16.08.2018 r" sygn. akt II OSK 1583/16). W postępowaniu opartym na dyspozycji art. 73 ust. 1 ww. ustawy za stronę w ocenie organu należy uznać osobę, która w dniu 31.12.1998 r. była właścicielem nieruchomości, Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego a także osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt: I SA/Wa 633/13, publ. CBOSA). W świetle powyższych ustaleń organ stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie ma interesu prawnego, a w konsekwencji nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Zatem uchylił decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gminy [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu, zarzucono: naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 105 w zw. z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca Gmina [...] nie ma interesu prawnego, a w konsekwencji bezprzedmiotowe jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności określonej nieruchomości stanowiącej część działki nr [...], położoną w jedn. ewid. [...], obręb [...] zajętej w dacie 31 grudnia 1998 r, pod drogę publiczną, podczas gdy Gmina [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. była zarządcą drogi publicznej, w skład, której wchodziła nieruchomość stanowiąca część działki nr [...], położoną w jedn. ewid. [...], obręb [...] podlegająca uwłaszczeniu w trybie art 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną [Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że właściwą jednostką samorządu terytorialnego w rozumieniu tego przepisu jest ta jednostka samorządu terytorialnego, w granicach administracyjnych, której położona jest zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość podlegająca uwłaszczeniu, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że właściwą jednostką samorządu terytorialnego w rozumieniu tego przepisu jest ta jednostka samorządu terytorialnego, która sprawowała w dniu 31 grudnia 1998 r. zarząd nad tą drogą publiczną. Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organ odwoławczy, zgodnie z treścią art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie to dotyczy, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w niniejszym postępowaniu wyznacza norma przepisu art 73 ust 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Zgodnie z jego brzmieniem stronami postępowania są podmioty, które 31 grudnia 1998 r. były właścicielami nieruchomości, bądź ich następcy prawni, Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego oraz podmioty, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Na tle tego zagadnienia skarżąca zauważa, iż tak jak w/w przepisie art 73 ustawy ustawodawca nie uregulował jak należy rozumieć użyte pojęcia "drogi publicznej" czy "zajętości" nieruchomości pod ową drogę, tak i nie zdefiniował pojęcia właściwej jednostki samorządu terytorialnego ("właściwych jednostek samorządu terytorialnego"). Ustawodawca w treści w/w przepisu nie wskazał również powodów, dla których obok jednostek samorządu terytorialnego wymieniony został Skarb Państwa. Innymi słowy należy przyjąć, iż norma omawianego przepisu nie zawiera kryterium, według którego z grona podmiotów publicznych takich jak Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego można ustalić podmiot właściwy. Skarżąca zauważa, że już sama treść w/w przepisu nasuwa oczywisty wniosek, że uwłaszczenie danej nieruchomości powiązane jest z podmiotem publicznym, który w dniu 31 grudnia 1998 r. władał drogą publiczną, w skład której dana nieruchomość wchodziła, nie będąc jej właścicielem. Mając powyższe na uwadze skarżąca podnosi, iż w błędzie pozostaje Minister Rozwoju i Technologii uważając, że skarżąca nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sprawie wykazano, że nr [...] uchwałą Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] lipca 1986 r.) droga nr [...] relacji [...]-[...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych województwa [...]. Po wprowadzeniu reformy terytorialnej państwa zarządcą w/w drogi na mocy stosownych aktów kompetencyjnych został wyznaczony Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Stosowne dokumenty w tym względzie przedłożono do wniosku. Żaden inny podmiot publiczny, w tym jednostka samorządu terytorialnego w tym samym czasie tj. w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zarządcą w/w drogi publicznej i nie sprawowała władztwa nad nieruchomością objętą wnioskiem. W konsekwencji powyższego skarżąca zarzuca, że błędna wykładnia przepisu prawa materialnego przełożyła się następnie na naruszenie przepisów postępowania, a to w/w art 105 w zw. z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy gmina na terenie której nie leży nieruchomość drogowa może wystąpić z wnioskiem o jej nabycie, a tym samym być stroną w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepis ten stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Określa on zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Są nimi: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Władanie zaś nieruchomością oznacza pozostawanie jej w faktycznym władztwie Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu interes prawny w niniejszym postępowaniu wyznacza norma przepisu art 73 ust 1 ustawy, zgodnie którym stronami postępowania są podmioty, które 31 grudnia 1998 r. były właścicielami nieruchomości, bądź ich następcy prawni, Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Mając na uwadze cel jakiemu służyło wprowadzenie powyższego unormowania (uregulowania kwestii własnościowych w zakresie dróg publicznych) należy przyjąć, że właściwą jednostką samorządu terytorialnego, na rzecz której następuje uwłaszczenie jest ta jednostka, która w dniu 31 grudnia 1998 r. sprawowała zarząd nad drogą publiczną. W świetle bowiem w/w unormowań tylko ona może wykazać spełnienie przesłanek uprawniających ją do nabycia na własność danej nieruchomości drogowej. Ratio legis powyższego przepisu jest zatem takie, iż uwłaszczenie należy wiązać z publicznym podmiotem władającym daną drogą w dniu 31 grudnia 1998 r. Jeżeli to władanie było zaś związane z zarządem drogi w dniu 31 grudnia 1998r. to tylko zarządca drogi jest podmiotem właściwym (Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego) w rozumieniu w rozumieniu art 73 ustawy. Ze wskazanej normy jak słusznie podnosi strona skarżąca nie wynika żaden inny warunek w zakresie podmiotowym, w tym także wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Ministra warunek zgodności administracyjnego położenia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w granicach gminy, która wskazuje na spełnienie przesłanki władania nią. Wyjaśnić należy, że zawarte w art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (taką wykładnię przepisu - przyjmuje się jednolicie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/00, LEX nr 54529; z dnia 21 sierpnia 2002 r., I SA 1441/00, LEX nr 137831; z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/00, LEX nr 54529, z dnia 20 września 2002 r., II SA/Łd 2226/01, ONSA 2004/1/17, z dnia 15 lutego 2005 r., OSK 1155/04, LEX nr 164941; z dnia 25 czerwca 2008 r., I OSK 1014/07 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), a żaden przepis w/w ustawy nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej, to wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej należy poszukać w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Drogą publiczną zgodnie z definicją zawartą w w/w ustawie jest droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych - art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. A zatem, nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 tej ustawy. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych - z taką drogą mamy do czynienia w sprawie niniejszej - następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 3 ustawy). W przepisie art. 73 ust. 1 ustawy chodzi o stan zastany w dniu 31 grudnia 1998 r. Podkreślić jeszcze raz należy, że przepis ten ma na celu uregulowanie powstałych w przeszłości stanów faktycznych. Dotyczy to terenów zajętych do tego dnia z przeznaczeniem na drogi i jako takie funkcjonujących. Zajęcie nieruchomości lub jej części z przeznaczeniem na drogę, jej wybudowanie i oddanie do użytku publicznego stworzyło nieodwracalny stan faktyczny. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy ma na celu uporządkowanie stosunków własnościowych stanowiąc jednocześnie gwarancję zadośćuczynienia interesom właściciela. Ustawa z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotyczy tylko takich zaistniałych już sytuacji. Takie rozumienie art. 73 ust. 1 potwierdza treść przepisu art. 103 tejże ustawy. Artykuł 103 ust. 1 tej ustawy nakładał na Radę Ministrów obowiązek określenia, w drodze rozporządzenia, do dnia 31 października 1998 r., wykazu dróg krajowych i wojewódzkich. Zgodnie zaś z ustępem drugim art. 103 dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Natomiast dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie nie wymienione w ust. 1, z dniem 1 stycznia 1999 r., stały się drogami powiatowymi - art. 103 ust. 3 ustawy. Konkludując, przepis art. 73 ust. 1 ustawy dotyczy nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych przez nie przed 31 grudnia 1998r. pod drogi publiczne. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] lipca 1986 r.) droga nr [...] relacji [...]-[...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych województwa [...]. Po wprowadzeniu reformy terytorialnej państwa zarządcą w/w drogi na mocy stosownych aktów kompetencyjnych został wyznaczony Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Jak wyjaśniła strona skarżąca, w tym samym czasie tj. w dniu 31 grudnia 1998 r., żaden inny podmiot publiczny poza nią, w tym jednostka samorządu terytorialnego nie była zarządcą w/w drogi publicznej i nie sprawowała władztwa nad nieruchomością objętą wnioskiem. Wprawdzie obecnie przedmiotowa nieruchomość nie leży w granicach administracyjnych gminy [...], jednakże zarząd nad nią należał i nadal należy do właściwości Burmistrza Miasta i Gminy [...] jako zarządcy drogi gminnej nr [...]. W świetle powyższego, wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Ministra, właściwą w rozumieniu art. 73 ustawy jednostką samorządu terytorialnego, na rzecz której może nastąpić uwłaszczenie jest strona skarżąca, jako ta jednostka, która jako jedyna wykazuje, że w dniu 31 grudnia 1998r. sprawowała zarząd nad w/w drogą publiczną. Powyższe wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie godzi również w ustawę o drogach publicznych, w tym wskazany przez organ art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376). Przepis ten stanowi bowiem jedynie, że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy, co nie oznacza, że na gruncie art. 73 ustawy, który ma za zadanie uregulowanie właśnie kwestii własnościowych, niedopuszczalne jest przyznanie prawa własności gruntu- drogi publicznej, na rzecz innej pod względem właściwości terytorialnej gminie, jeżeli wykaże, że władała/ zarządzała tą drogą na dzień 31 grudnia 1998r. Podkreślić należy, że organ nie wskazał wprost na obowiązujący przepis, który wiązałby lub uzależniał właściwość Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w treści art 73 ust. 1 ustawy, z administracyjnym położeniem drogi publicznej lub też z administracyjnym położeniem nieruchomości (lub jej części), która pod dana drogę publiczną została zajęta. Wskazać przy tym należy, że tryb kwalifikowania dróg określony w ustawie o drogach obowiązuje od daty wejścia w życie tej ustawy, aczkolwiek wymóg posiadania własności gruntu przez zarządcę drogi, powstał dopiero od daty 1 stycznia 1999 r. (art. 2a ustawy o drogach publicznych, który wszedł w życie 1 stycznia 1999 r.). Przed tą datą nie terytorium (położenie) drogi, a zarządzający tą drogą był czynnikiem decydującym o przynależności drogi i to właśnie na gruncie powyżej wskazanego stanu prawnego ustawodawca uchwalił normę art. 73 w/w ustawy w celu uregulowania od daty 1 stycznia 1999 r. zasad własności dróg publicznych w Polsce. Istotą wprowadzonej regulacji art. 73 w/w ustawy było zatem wyłącznie uwłaszczenie zarządców dróg. Potwierdza to dodatkowo, że właściwą jednostką samorządu terytorialnego, na rzecz której może nastąpić uwłaszczenie jest ta jednostka samorządu terytorialnego, która w dniu 31 grudnia 1998 r. sprawowała zarząd nad drogą publiczną. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 28 k.p.a, a w konsekwencji 105 k.p.a, w zakresie w jakim uznano, że strona skarżąca nie jest stroną postępowania w przedmiocie nabycia, z mocy prawa, prawa własności nieruchomości o której mowa w sentencji decyzji i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 p.p.s.a (wpis i wynagrodzenie radcy prawnego).