IV SA/Wa 2506/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi R. N. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego R. N. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] września 2012 roku [...]Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...]przeprowadził kontrolę nr [...] w Przedsiębiorstwie T. Kontrolowana działalność prowadzona była w P. przy ulicy [...], ale jako adres do korespondencji wskazano ul. [...] w P. Następnie w dniu [...] października 2012 roku przeprowadzono kontrolę nr [...] w Przedsiębiorstwie T. w P. przy ul. [...]. Również i w tym przypadku jako adres do korespondencji strona wskazała ul. [...] w P. . W związku z opisanymi wyżej kontrolami organ I instancji wydał w dniu [...] października 2012 roku zarządzenie pokontrolne, znak [...]. Zarządzenie to wysłano na wskazany w protokołach kontroli adres do korespondencji. W dniu [...] listopada 2012 roku R.N. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "Przedsiębiorstwo T." z siedzibą w P. , wniósł o przywrócenie terminu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wniosku jako przyczynę niedochowania 14-dniowego terminu z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: "ppsa") wnioskodawca wskazał zawieruszenie korespondencji przez teścia, który grzecznościowo odebrał przesyłkę w dniu 24 października 2012 roku pod swoim adresem przy ul. [...], gdzie listonosz podczas nieobecności strony pozostawia całą korespondencję. Do wniosku dołączył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Działając na podstawie art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 § 1 kpa postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012r. [...] [...]Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Organ uznał, że nie została spełniona przesłanka niezbędna do przywrócenia terminu określona w art. 58 kpa, tzn. nie uprawdopodobniono, że uchybienie nastąpiło bez winy wnioskodawcy. W wyniku złożonego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] maja 2013 roku [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, lecz wydano jedynie - zarządzenie pokontrolne, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2012r., II OSK 723/12, LEX nr 1219173 organ II instancji wskazał, że do tego rodzaju zarządzeń nie stosuje się przepisów kpa, gdyż jest to postępowanie odrębne. Samo zaś zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska nie jest decyzją administracyjną, ale jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2010r., II SA/Sz 789/10, Lex Br 754945). W konsekwencji uznał, że zaskarżone postanowienie organu I instancji należy uchylić w całości, zaś postępowanie umorzyć ze względu na jego bezprzedmiotowość. Pomimo stosownego pouczenia R.N. nie złożył na powyższe postanowienie skargi do sądu administracyjnego. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. [...] [...]Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] na podstawie art. 61a § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w związku z wydanym przez ten organ zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] października 2012 r. znak [...]. Organ przytoczył uzasadnienie postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2013 roku i podniósł, że skoro do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów kpa, w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w związku z wydanym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym, należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Po rozpatrzeniu zażalenia na ww postanowienie organ II instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu przytoczono treść art. 61 § 1 kpa i wskazano, że jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, to zgodnie z art. 61a § 1 kpa, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Główny Inspektor Ochrony Środowiska powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2356/11, LEX nr 1139835, w którym wskazano, że przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów, o których mowa w art. 61a kpa dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których, sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji). Wskazał, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 kpa należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 roku,II SA/Ol 893/11, LEX nr 1094438). W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiotowej sprawie występują owe "inne uzasadnione przyczyny" obligujące organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, nie ma bowiem przepisu, który stanowiłby materialnoprawną podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w związku z wydanym przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] października 2012 roku. Podał jednocześnie, że w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2012r., VII SA/Wa 395/12, LEX nr 1230767). Skargę na powyższe postanowienie złożył R.N. (dalej jako "skarżący"). Postanowieniu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zarzucił: – naruszenie art. 52 § 3 ppsa przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż określony tam czternastodniowy termin jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu oraz do którego nie mają zastosowania przepisy kpa, podczas gdy jest to termin procesowy podlegający przywróceniu; – naruszenie art. 58 kpa poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy organ administracji powinien per analogiam ww. przepisy zastosować do terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 ppsa, – naruszenie art. 61a kpa poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 59 kpa poprzez jego niezastosowanie, – naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez całkowite pominięcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przedstawionego przez stronę oraz brak orzeczenia co do istoty sprawy, tj. brak rozpatrzenia przesłanek uzasadniających przywrócenie terminu. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2013 [...] oraz poprzedzającego je postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...]z dnia [...] czerwca 2013 r. [...]. W uzasadnieniu wskazał m.in., iż w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie wydanym w składzie 7 sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r. (I FPS 5/10, ONSAiW 2011/3/50), stwierdzono, iż czternastodniowy termin wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszeń prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 ppsa, jest terminem prawa procesowego a art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP przemawiają za dopuszczalnością stosowania w drodze analogii przepisów rozdziału 7 działu IV ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - art. 162 i art. 163 - do przywrócenia terminu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 ppsa, w razie jego uchybienia w przedmiocie pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach (I FSK 1063/10, LEX nr 950513, I SA/Bd 186/11, LEX nr 1131524). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższy przepis ustanawia zatem obowiązek rozpoznania sprawy przez sąd w granicach sprawy określonych jako jej przedmiot, niezależnie od treści sformułowanych zarzutów, czy stanowisk zaprezentowanych przez strony czy uczestników postępowania w pismach procesowych. W ramach tak przeprowadzonej kontroli Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie choć nie z przyczyn w niej wskazanych. W ocenie Sądu w sprawie doszło do powtórnego orzekania w przedmiocie jednego i tego samego wniosku a zatem wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżanego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...]z dnia [...] czerwca 2013r. [...]. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wynikającą z powyższego przepisu przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji określa się jako "res iudicata" (res iudicatae - powaga rzeczy osądzonej). Ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Oznacza to, że decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów kpa, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 895/81, ONSA 1981/1 poz. 47). Powyższe zasady mają tożsame zastosowanie do postanowień. Wprawdzie w treści art. 156 § 1 pkt 3 kpa mowa jest o "decyzji", a nie o "postanowieniu", to jednak ma on odpowiednie zastosowanie także do postanowień wydawanych w toku postępowania. Wynika to z regulacji zawartej w art. 126 kpa. Zgodnie z tym przepisem, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2 - 5 oraz art. 109 - 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145 -152 oraz art. 156 - 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. A zatem do postanowień, od których przysługuje zażalenie, stosuje się odpowiednio art. 156 kpa. Dla stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, istotne znaczenie ma tożsamość obu spraw. Postanowienie ostateczne ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/2009). Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów i przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Nie ulega przy tym wątpliwości, że res iudicata dotyczy wszystkich decyzji czy postanowień wydawanych w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wydanie ostatecznego orzeczenia uniemożliwia ponowne wydanie orzeczenia w tym samym trybie, dla tej samej strony i przez ten sam organ oraz na podstawie tożsamego wniosku. Innymi słowy istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tego samego podmiotu w sprawie, tego samego stanu prawnego przy nie zmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interes prawny lub obowiązek. W kontrolowanej sprawie wobec wniosku skarżącego z [...] listopada 2012r. postanowieniem z dnia [...] maja 2013 roku [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i umorzył postępowanie uznając, że procedura kpa nie ma w ogóle zastosowania do zarządzeń pokontrolnych. Podstawa prawna ww postanowienia jest jednoznaczna. Kodeks postępowania administracyjnego określa zasady wydawania orzeczeń przez organ II instancji wskazując, że może on: 1] utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 kpa); 2] uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (art. 138 § 1 pkt 2 kpa); 3] umorzyć postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 kpa). Przywołanie w podstawie prawnej postanowienia z [...] maja 2013 roku art. 138 § 1 pkt 2 kpa oznacza, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił w całości zaskarżone postanowienie i jednocześnie orzekł co do istoty tzn. w całości umorzył postępowanie ze wskazaniem, że przepisy kpa (a w konsekwencji cała procedura administracyjna) nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. W tej sytuacji ponowne rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2012 roku o przywrócenie terminu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa w związku z zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] października 2012 roku znak [...] nie miało podstaw prawnych. Orzekając następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. a w II instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. organ rozpoznawał ponownie ten sam wniosek tego samego podmiotu z tej samej daty przy nie zmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy - podczas gdy istniało już ostateczne orzeczenie w tym zakresie. Orzeczenie to wskazywało jednoznacznie na całkowitą bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, i nie kierowało sprawy ponownie do organu I instancji. Stąd w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w sprawie zachodzi tożsamość zarówno podmiotowa, jak i przedmiotowa sprawy zakończonej postanowieniem umarzającym w całości postępowanie z wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2012 roku oraz w sprawie zakończonej postanowieniem, które w niniejszym postępowaniu poddane zostało kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ustawodawca przewidział możliwość zaistnienia opisanej powyżej sytuacji i stąd jako rozwiązanie wprowadzono w treści art. 156 § 1 pkt 3 kpa podstawę do stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia. Przyjęte w art. 156 § 1 pkt 3 kpa sformułowanie nie może być ograniczone przez zróżnicowanie zastosowania sankcji nieważności w zależności od sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tejże decyzji. Przyjęcie braku powagi rzeczy osądzonej w razie umorzenia postępowania administracyjnego byłoby możliwe tylko w przypadku, gdyby przeszkoda uniemożliwiająca podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia ustała. O rei iudicatae nie można mówić tylko wówczas mamy do czynienia z nową sprawą administracyjną, a nie ze sprawą tożsamą. (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r., I OSK 2089/2011, LexPolonica nr 3933227, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w wyroku nie odnosząc się do zarzutów skargi gdyż w zaistniałej sytuacji jest to bezprzedmiotowe. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ppsa, z uwzględnieniem § 14 ust. 2 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 490).