IV SA/Wa 2525/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz J. R. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez J. R., utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2012r. o odmowie wydania J. R. zaświadczenia, że grunt położony w Z., obręb M., o powierzchni 0,0718 ha, oznaczony w ewidencji jako działka nr [...], od dnia [...] czerwca 1998r. znajduje się w pasie drogowym autostrady. W uzasadnieniu wskazano, że w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012r. stwierdzono, że z ustalonego stanu faktycznego jaki ma miejsce po zakończeniu budowy autostrady [...] na odcinku węzła "S." w G. do węzła "B." w C. grunt stanowiący działkę nr [...] nie stanowi pasa drogowego autostrady A-4. Ten stan faktyczny znany był skarżącemu, gdyż został potwierdzony podczas wizji z jego udziałem w dniu [...] października 2007r. Organ ponownie rozpoznając sprawę podtrzymał swoje stanowisko. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wniósł J. R. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430) oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1994r. o autostradach płatnych (Dz. U. nr 127, poz. 627 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nieruchomość położona w Z. o nr ewidencyjnym [...] nie jest objęta pasem drogowym tylko z tej przyczyny, że nie jest na niej zlokalizowana droga - jezdnia ani też inne obiekty budowlane i urządzenia techniczne. Dalej naruszenie art. 170 P.p.s.a. poprzez orzeczenie wbrew związaniu prawomocnymi wyrokami sądowymi, z których wynika, że działka nr [...] objęta jest pasem drogowym autostrady [...]. Następnie naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy poprzedniego postanowienia z dnia [...] czerwca 2012r. oraz naruszenie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że brak podstaw do wydania zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem skarżącego. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia go poprzedzającego z dnia [...] czerwca 2012r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ dokonał błędnych ustaleń co do tego, że działka nr [...] nie jest objęta pasem drogowym autostrady [...]. Linie rozgraniczające w wypadku działki nr [...], z której została wydzielona działka nr [...] zostały określone w decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1998r., o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji płatnej autostrady [...]. Decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1998r. jest prawomocna, gdyż NSA wyrokiem z dnia 8 czerwca 1999r. (sygn. akt IV SA 1539/98) skargę oddalił. Z chwilą uostatecznienia się decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998r. tj. od dnia [...] czerwca 1998r. działka nr [...] znalazła się (i nadal znajduje) w pasie drogowym autostrady [...] w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Wydzielenie pasa drogowego może bowiem nastąpić jedynie liniami rozgraniczającymi teren w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Skarżący twierdzi, że dla uznania, że działka nr [...] jest objęta pasem drogowym nie jest konieczne, aby była na niej zlokalizowana droga - jezdnia autostrady ani też inne obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzającego autostradą. Okoliczność, że działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogowy autostrady, co jest równoznaczne z objęciem jej pasem drogowym wynika z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010r., która stwierdza nabycie z mocy prawa z dniem [...] czerwca 1998r. przez Skarb Państwa własności nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...]. Ta ostatnia decyzja jest ostateczna i prawomocna, gdyż WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2011r. skargę na decyzję Ministra Infrastruktury oddalił (sygn. akt I SA/Wa 642/11). Dalej skarga przytacza wyroki sądów administracyjnych, które zapadły odnośnie działki nr [...] i przywołuje brzmienie art. 170 P.p.s.a. Zwrócono uwagę, że konieczne jest zachowanie spójności pomiędzy decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady, a decyzją o pozwoleniu na budowę. Decyzja lokalizacyjna określa przebieg planowanej inwestycji i nie można dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę przesądzać jaki teren zajmie autostrada. Zgodnie z przywołanymi wyrokami linie rozgraniczające teren, ustalone w decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1998r. należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Skarga wywodzi, że wobec udzielenia decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. pozwolenia na użytkowanie autostrady Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad uzyskała pozwolenie na użytkowanie działki gruntu nr [...], której dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego orzeczenia niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Skarżący wnioskiem z dnia 21 czerwca 2012 r. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie i doręczenie zaświadczenia następującej treści: "Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaświadcza, iż grunt w Z., obręb M., o powierzchni 0,0718 ha, oznaczony obecnie numerem działki [...], od dnia [...] czerwca 1998r. znajduje się w pasie drogowym autostrady [...]". W uzasadnieniu wniosku skarżący powołał się na wydane przez organy administracji publicznej decyzje administracyjne, w tym decyzję nr [..] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...], o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r. znak: [...] oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 201 Or. zatwierdzającą podział działki nr [...] oraz stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem [...] czerwca 1998r. przez Skarb Państwa działki [...] o powierzchni 0,0718 ha oraz liczne wyroki sądów administracyjnych, które zapadły w związku z różnorakimi żądaniami J. R. Kwestie dotyczące wydawania zaświadczeń reguluje Kodeks postępowania administracyjnego w dziale VII. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W przypadku gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 §2 pkt 2 K.p.a.) organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Przed wydaniem zaświadczenia organ może jeszcze przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a), z tym że postępowanie to, prowadzone w celu potwierdzenia istnienia wnioskowanych okoliczności, opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno - techniczną, zaś odmowa wydania zaświadczenia następuje na podstawie art. 219 K.p.a. w formie postanowienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w literaturze przedmiotu reprezentowane jest stanowisko, że zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Organ może w zaświadczeniu potwierdzić, że dane uprawnienie lub obowiązek powstał z mocy samego prawa, ale dotyczy to tylko takiej sytuacji, gdy takie uprawnienie lub obowiązek wiąże się z uprzednim wydaniem określonej decyzji administracyjnej (konstytutywnej). Związek ten musi być tego rodzaju, że wydanie decyzji jest warunkiem koniecznym późniejszego powstania określonych skutków prawnych ex legę. Tak więc skutek prawny, który ma być potwierdzony, nie powstałby z mocy samego prawa wobec określonej osoby, gdyby wcześniej, wobec innej osoby, nie powstał odpowiedni skutek prawny przez wydanie decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2006 r., sygn. VI SA/Wa 292/06, publ. Lex nr 214079). Mając na względzie "naturę" zaświadczenia, w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę na to, że postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 K.p.a., ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego (wyrok SN z 2.04.2003r., sygn. akt III RN 51/02, publ. Wokanda 2004/1/18, Wspólnota 2004/4/56, Lex nr 82234; wyrok NSA z 15.09.1997r., sygn. akt II SA/Gd 1241/96, publ. Lex nr 44145), oraz że "skoro problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporne, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe" (wyrok NSA z 27.11.1998r., sygn. akt III SA 1292/97, publ. Lex nr 37646). Celem zaświadczenia w świetle dyspozycji art. 217 § 2 K.p.a. jest tylko urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego na wniosek zainteresowanej osoby, która ubiega się o jej wydanie ze względu na swój interes prawny (wyrok NSA z 16 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 981/08). Odnosząc wyżej przytoczone regulacje prawne i wywody do przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że organ odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia jedynie w oparciu o ustalenia wizji lokalnej przeprowadzonej w terenie w dniu [...] października 2007r. Swoje ustalenie organ odniósł do stanu w terenie i wyprowadził wniosek, iż po zrealizowaniu omawianej autostrady na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nie jest zlokalizowana jezdnia autostrady [...], ani też inne obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania autostradą. Tymczasem skarżący domagał się ustalenia treści zaświadczenia w oparciu o przywołane w uzasadnieniu wniosku o wydanie zaświadczenie rozstrzygnięcia administracyjne, które dokładnie wskazał poprzez daty, numery i ich treść z powołaniem organu, który wydał te decyzje. W końcowym fragmencie wniosku skarżący podał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. o pozwoleniu na budowę omawianej autostrady została wydana z wyłączeniem przebudowy ul. [...] i nie objęła gruntu oznaczonego numerem ewidencyjnym [...]. Skarżący zatem domaga się wydania zaświadczenie w oparciu o wiadome mu dokumenty, nie zaś o ustalenia stanu faktycznego w terenie, czy autostrada przebiega przez działkę nr [...], czy też nie. Organ administracji wydaje zaświadczenie, jeżeli chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Jeżeli zatem organ posiada takie dane, w oparciu o które jest możliwie stwierdzenie żądanej okoliczności winien wydać zaświadczenie o treści żądanej lub odmówić wydania takiego zaświadczenia. Nie mniej jednak podstawę postępowania wyjaśniającego w świetle żądania wniosku z dnia [...] czerwca 2012r. powinny stanowić dokumenty, nie zaś ustalenia stanu faktycznego w terenie co do przebiegu autostrady. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Taki stan rzeczy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a. i 135 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 k.p.a. w zw. z art. 205 § 2 k.p.a.