IV SA/Wa 2532/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant ref. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała NR [...] Rady Gminy [...] w z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] na 2019 rok (dalej: "zaskarżona uchwała" lub "Uchwała" lub "Program"). II.1. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] w [...] (dalej: "skarżący" lub "Prokurator"). Prokurator zarzucił Uchwale: 1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zmianami, dalej "u.o.z.") poprzez niewskazanie w § 3 Programu konkretnych podmiotów i sposobów wykonywania opieki nad wolno żyjącymi kotami, co nie realizuje całości delegacji ustawowej; 2 istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez niewyczerpanie w § 7 ust. 1 oraz § 10 pkt 3 Programu zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez gminę poprzez ograniczenie realizacji zadania usypiania ślepych miotów wyłącznie do zwierząt bezdomnych pozostających w schronisku; 3. istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 11 Programu sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, bez przeznaczenia środków na utrzymanie zwierząt gospodarskich w gospodarstwie, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał w szczególności, że część zapisów Programu pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż nie wyczerpuje całości delegacji ustawowej. Odnosząc się do naruszenia art. I1a ust. 2 pkt 2 u.o.z. podniesiono zbytnią ogólnikowość wypowiedzi w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Rada Gminy w treści § 3 Programu wskazała, że opieka nad wolno żyjącymi kotami realizowana jest poprzez: 1) ustalenie miejsc (w tym obiektów budowlanych), w których przebywają koty, 2) zapewnienie ich dokarmiania oraz zapewnienie wody pitnej w miejscach ich przebywania, 3) w miarę możliwości zapewnienie miejsca schronienia, szczególnie w okresie zimy. Nie wskazano, na jakich zasadach odbywać będzie się pomoc w dokarmianiu kotów wolno żyjących. Nie określono, kto konkretnie i w jaki sposób podejmował będzie opisane w powołanym przepisie zadania. Z tak ogólnie sformułowanych zapisów nie sposób wyprowadzić konkretnych czynności i działań, które będą podejmowane w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmiania. Co prawda, § 1 ust. 3 Programu zawiera katalog jego wykonawców, trudno jednak przyjąć, aby wszystkie podmioty w nim wymienione miały realizować wszystkie zadania objęte Programem. W kwestii naruszenia przepisu art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. podniesiono, iż zawarte w § 7 ust. 1 oraz § 10 pkt 3 Programu zapisy nie wyczerpują zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez gminę. Przywołany przepis nakazuje uregulowanie w Programie materii usypiania ślepych miotów, przy czym ustawodawca nie zawęził programu w zakresie usypiania ślepych miotów tylko do zwierząt bezpańskich, pozostających w schronisku. Organ winien był zatem kompleksowo unormować to zagadnienie, odnosząc je zarówno do ślepych miotów pochodzących od zwierząt bezpańskich, jak i od zwierząt mających właścicieli. Tymczasem w § 7 ust. 1 oraz § 10 pkt 3 zadanie to ograniczono wyłącznie do miotów pochodzących od zwierząt bezdomnych. Wskazane przepisy zawierają bowiem regulację, iż usypianie ślepych miotów będzie wykonywane przez schronisko dla bezdomnych zwierząt w [...] Tym samym, należy przyjąć, iż prawodawca lokalny nie przewidział wykonywania tych zabiegów wobec ślepych miotów pochodzących od zwierząt mających właścicieli z terenu gminy [...]. Trudno bowiem wyobrazić sobie, że lekarz weterynarii, który ma wykonywać zabiegi usypiania ślepych miotów na potrzeby schroniska dla bezdomnych zwierząt mieszczącego się w odległości blisko 200 km od Gminy [...] będzie każdorazowo przyjeżdżał, aby wykonać zabieg na terenie gminy lub że właściciel zwierząt będzie udawała się do [...] celem przeprowadzenia zabiegu. Nie budzi zatem wątpliwości, iż takie ograniczenie zadania gminy nie czyni zadość upoważnieniu ustawowemu. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. należy wskazać, że lektura § 11 Programu przemawia za uznaniem, iż organ stanowiący gminy nie przewidział środków na część działań objętych Programem. Pominięte zostało, jeśli chodzi o wydatkowanie pieniędzy, przeznaczenie środków na utrzymanie zwierząt bezdomnych gospodarskich w gospodarstwie. W ocenie skarżącego, tak ukształtowany sposób finansowania Programu nie wyczerpuje ustawowego wymogu zawartego w art. 11a ust. 5 u.o.z. Ustawa wymaga, aby wydatkowane środki zostały wskazane wraz z rozbiciem ich na poszczególne cele. Przywołany przepis stanowi, iż Program powinien określać nie tylko wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, lecz także sposób wydatkowania tych środków. Zgodnie z szeroko akceptowanym w orzecznictwie poglądem, określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. W realiach niniejszej sprawy, niezapewnienie środków na realizację zadania nałożonego przez ustawodawcę na gminę uniemożliwia wykonanie uchwały. Niewłaściwe zastosowanie dyspozycji art. 11a ust. 5 u.o.z. winno skutkować bezwzględną nieważnością całej uchwały. Wyeliminowanie wyłącznie wadliwego § 11 Programu naruszyłoby bowiem integralność zaskarżonego aktu prawa miejscowego i pozbawiło go elementów wymaganych w art. 11a ust. 2 u.o.z. II.3. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. Rada w szczególności wskazała, że nie sposób zgodzić się z zarzutami skargi, iż kwestionowane zapisy Programu nie wyczerpują całości delegacji ustawowej. Niezależnie od powyższego podniosła, iż stopień szczegółowości ww. regulacji ustawodawca zastrzegł dla rady gminy. Nie można zatem czynić jej zarzutu, że uregulowała zagadnienia przewidziane w Programie w sposób nieodpowiadający wyobrażeniu skarżącego. Trzeba bowiem zauważyć, że u.o.z. nie wymaga wskazania w programie opieki nad zwierzętami konkretnych podmiotów realizujących zadania wymienione w art. 11a u.o.z., poza jednym przypadkiem (wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich). W świetle powyższego zarzut skarżącego, iż w Programie nie określono, kto konkretnie i w jaki sposób podejmował będzie zadania opieki nad wolno żyjącymi kotami należy uznać za nieuzasadniony i zbyt daleko idący. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi, iż w § 7 ust. 1 oraz § 10 pkt 3 Programu ograniczono zadanie w zakresie usypiania ślepych miotów wyłącznie do miotów pochodzących od zwierząt bezdomnych wskazać należy, iż także ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. W żadnym z postanowień Programu nie przewidziano zarzucanego przez skarżącego ograniczenia. Wbrew twierdzeniom skargi, z faktu, że jako podmiot świadczący usługi w zakresie usypiania ślepych miotów wskazano lekarza weterynarii ze schroniska, z którym Gmina [...] ma podpisaną umowę nie można wyprowadzić wniosku, że Rada Gminy nie przewidziała możliwości wykonywania tych zabiegów wobec ślepych miotów pochodzących od zwierząt mających właścicieli z terenu Gminy [...]. W tym miejscu podkreślić trzeba, iż określenie sposobu wykonania uchwały stanowi kompetencję wójta jako organu wykonawczego gminy, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wójt jako zwierzchnik administracji samorządu gminnego korzysta ze znacznej swobody co do ustalenia, w jaki sposób dana uchwała ma być wykonywana. Nie jest więc rolą skarżącego lecz Wójta Gminy [...] określenie sposobu, w jaki zapisy Programu zostaną zrealizowane w rzeczywistości. Również ostatni z zarzutów skargi, iż w § 11 Programu nie określono wyczerpująco sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, bowiem nie przewidziano środków na utrzymanie zwierząt gospodarskich w gospodarstwie, należy uznać za nieuzasadniony. Wbrew twierdzeniom skargi, w § 11 Programu w sposób wyczerpujący określa zarówno wysokość, jak i sposób wydatkowania środków przeznaczonych na realizację Programu. Z faktu, że w Programie nie przewidziano środków na utrzymanie zwierząt bezdomnych gospodarskich w gospodarstwie nie można wyciągnąć wniosku, iż wykonanie uchwały w tym zakresie jest niemożliwe. Skarżący nie przewidział bowiem, że takie zadanie może być realizowane bez nakładów finansowych ze strony gminy. Skoro konkretne gospodarstwo rolne zostało w Programie wskazane, jego właściciel musiał wyrazić na to zgodę a zatem brak podstaw do poddawania w wątpliwość możliwości wykonania uchwały w tym zakresie. W świetle powyższego Rada Gminy podnosi, iż zarzuty skarżącego są całkowicie chybione i jako takie nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Rady Gminy, skarżący, kwestionując stopień szczegółowości regulacji będących przedmiotem Programu, przekroczył granice kontroli legalności tego aktu i naruszył samodzielność gminy, która, stosownie do treści art. 165 ust. 2 Konstytucji i art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, podlega ochronie sądowej. III. Na rozprawie 15 stycznia 2020 r. Prokurator podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Gmina [...] nie skorzystała z możliwości udziału w rozprawie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje w całości na uwzględnienie. IV.2. Zgodnie z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2019 r., poz. 740 ze zm.), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Natomiast w oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. IV.3. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, albowiem zawiera on, przynajmniej w części, normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. np. wyroki NSA z 17 października 2017 r., II OSK 268/16, CBOSA oraz z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014/6/100; J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, 2012 r., nr 4, s. 44). Należy również stwierdzić, że Rada dochowała obowiązku skierowania Uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 5 marca 2019 r., poz. 2932. Należy również przypomnieć, że warunkiem stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego uchwalonego przez gminę jest uznanie, że naruszenie prawa miało charakter istotny (art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2019, poz. 506, dalej: "u.s.g."). Ustawodawca nie zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa. Odwołując się do argumentów natury językowej oraz systemowej, należy przyjąć, że nie jest tu wymagane stwierdzenie rażącego naruszenia prawa (inaczej niż ma to miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem Sądu, za istotne naruszenie prawa, w omawianym tu kontekście, należy przede wszystkim uznać następujące przypadki: wyjście przez radę gminy poza upoważnienie ustawowe (zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym), niepełne wykonanie upoważnienia ustawowego rzutujące na realizację celów danego aktu, przyjęcie rozwiązań naruszających zasady poprawnej legislacji, w tym poprzez uchwalenie przepisów niejednoznacznych lub dysfunkcjonalnych, przyjęcie rozwiązań sprzecznych z aktami wyższego rzędu, a także naruszenie trybu uchwalenia danego aktu prawa miejscowego w stopniu, który może rzutować na samą możliwość podjęcia danej uchwały lub na treść kontrolowanego aktu. Opisane wyżej przypadki godzą bowiem m. in. w konstytucją zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), której istotnym elementem jest nakaz ścisłego interpretowania kompetencji organów władzy publicznej, w tym kompetycji władz lokalnych (art. 94 Konstytucji RP), zasady pewności i jednoznaczności prawa (będące istotnym komponentę demokratycznego państwa prawa – art. 2 Konstytucji RP), a także konstytucyjny wymóg, aby ograniczenie praw i wolności następowało na podstawie ustawy (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Natomiast według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową (por. np. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., I OSK 2766/17, CBOSA). III.3. Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd podziela zarzuty skargi Prokuratora odnoszące się do § 3 Programu. Zgodnie z tym przepisem, Gmina [...] zapewnia opiekę nad wolno żyjącymi kotami poprzez: 1) ustalenie miejsc (w tym obiektów budowlanych) w których przebywają koty, 2) zapewnienie ich dokarmiania oraz zapewnienie wody pitnej w miejscach ich przebywania, 3) w miarę możliwości zapewnienie schronienia, szczególnie w okresie zimy. Powołany przepis Programu został uchwalony w wykonaniu m. in. art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., zgodnie z którym, program ma w szczególności obejmować opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że program uchwalony przez radę gminy w odniesieniu do zadań wskazanych m. in. w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. winien obejmować również wskazanie podmiotów, które zadania wynikające z powyższych przepisów na terenie gminy realizują, powołując się na fakt zawarcia stosownych umów ze wskazanymi konkretnie w programie podmiotami. Za takim skonkretyzowaniem przemawia także charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, skoro jest on uchwalany corocznie (do dnia 31 marca – art. 11a ust. 1 Uoz). Zaskarżona uchwała stanowi specyficzne źródło prawa administracyjnego należąc do tzw. administracyjnego prawa programowego (zob. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18, CBOSA; wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17, CBOSA oraz wyrok NSA z 27 października 2011 r., II OSK 1667/11, CBOSA). Tymczasem w powołanym § 3 Programu nie wskazano, kto konkretnie odpowiada za realizację programu w zakresie opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Niewystarczające jest tutaj odwołanie się w odpowiedzi na skargę do postanowień § 1 ust. 3 Programu. Po pierwsze, norma ta wskazuje ogólnie wykonawców Programu. W świetle brzmienia § 3 Programu nie sposób ustalić jednoznacznie, który z podmiotów wskazanych w § 1 ust. 3 Programu jest odpowiedzialny za wykonanie konkretnych zadań określonych w § 3. Jest to istotne m. in. z punktu widzenia informacji dla mieszkańców gminy, jak i przede wszystkim ustalenia podmiotów odpowiedzialnych za ewentualne zaniedbania związane z realizacją tej części Programu. Doszło tu zatem do istotnego naruszenia prawa polegającego na niepełnym wykonaniu przez Radę delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. III.4. Zasadne są również zarzuty skargi dotyczące § 7 ust. 1 oraz § 10 pkt 3 Programu. Zgodnie z § 7 ust. 1 Programu, usypianie ślepych miotów może wykonywać wyłącznie lekarz weterynarii ze schroniska dla zwierząt bezdomnych [...], R[...], [...], który posiada umowę z Gminą [...] na świadczenie usług w tym zakresie. W myśl zaś § 10 pkt 3 Uchwały, zapobieganie bezdomności zwierząt, a w szczególności psów i kotów realizowane jest poprzez usypianie ślepych miotów wykonywane przez schronisko dla zwierząt [...], [...], [...]. Trafnie zwrócił uwagę Prokurator, że taka redakcja obu przepisów może prowadzić do wniosku, że Program obejmuj tylko usypianie ślepych miotów mających status zwierząt bezdomnych. Tymczasem ustawodawca w art. 11 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt nakazał objąć Programem ogólnie usypianie ślepych miotów, bez względu na to, czy zwierzęta te mają status bezdomnych (lege non distinguente). Ponadto, Prokurator trafnie zwrócił uwagę na to, iż schronisko w [...] oddalone jest od Gminy [...] o ok. 200 km. Wskazanie takiego podmiotu jako odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów mających właścicieli prowadzi do wniosku, że takie rozstrzygniecie jest dysfunkcjonalne, a wręcz może prowadzić do pozorności wykonania delegacji ustawowej w zakresie wskazania podmiotu, który na koszt gminy dokona uśpienia ślepych miotów (z uwagi na nieproporcjonalność kosztów związanych z dostarczeniem ślepych miotów). Tego rodzaju postanowienie godzi w zasadę poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). Otóż organ władzy publicznej, w tym rada gminy wykonując delegację ustawową, powinien działać rzetelnie. W szczególności nie może przyjmować rozwiązań, które w istocie tylko "pozorują" wykonanie tej delegacji w całości lub w części - w myśl powszechnie przyjętej zasady prawa ut aliquid fecisse videatur, tj. "aby się wydawało, że coś jest czynione" (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 kwietnia 2005 r., SK 36/03, ZU A 205, nr 4, poz. 40; wyrok NSA z 9 września 2008 r., I FSK 1063/07, CBOSA oraz wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 910/12, CBOSA). III.5. Prokurator trafnie też zakwestionował to, że w § 11 Programu pominięto w ogóle przeznaczenie środków na utrzymanie zwierząt gospodarskich w gospodarstwie. Stanowi to niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 5 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem, program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Ustawodawca wskazał na konieczność zagwarantowania określonych środków na realizację każdego z zadań objętych programem. Taki wymóg ma na celu m. in. zapewnienie realności wykonania tego programu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2019 r., IV SA/Po 646/19, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). III.6. Wskazane wyżej uchybienia przesadzają o nieważności uchwały w całości. Wyeliminowanie bowiem tylko wskazanych w skardze jednostek redakcyjnych doprowadziłoby do niekompletności aktu prawa miejscowego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 października 2019 r., IV SA/Wa 1803/19, CBOSA). Równocześnie należy wskazać, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego nie powoduje z mocy samego prawa unieważnienia indywidulanych rozstrzygnięć lub czynności wydanych lub podjętych dotychczas na podstawie takiego aktu. Zgodnie bowiem z art. 147 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Ocena skutków stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego dla aktów indywidulanych wymaga zawsze przeprowadzenia indywidulanych analiz związanych z ważeniem różnych dóbr, w tym zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a.) oraz zasady trwałości aktów lub czynności administracyjnych oraz zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 Konstytucji RP; szerzej na ten temat zob. np. B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, PiP 2002, s. 15 i n. oraz uzasadnienia wyroków NSA z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2868/12 oraz 11 października 2017 r., II OSK 2085/16 - CBOSA). III.7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.