IV SA/Wa 2572/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopad 2010 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Skarżący zarzucił uchwale istotne: - naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego - w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego; - naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, poprzez powierzenie w rozdziale IV załącznika do uchwały Zespołowi Interdyscyplinarnemu opracowania regulaminu jego prac i zadań. Wskazując na powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała podjęta została w dniu [...] listopad 2010 r.. Podstawę prawną do jej podjęcia stanowił art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Uchwała ta przekazana została właściwemu organowi nadzoru, Wojewodzie [...], który nie wydał w stosunku do niej rozstrzygnięcia nadzorczego, co oznacza, że nie dopatrzył się w niej rażącego naruszenia prawa. W tamtym okresie orzecznictwo sądów administracyjnych nie rozstrzygało definitywnie zagadnienia kwalifikującego ten rodzaj aktu do aktów prawa miejscowego. Dowodem na to może być rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. (LEX nr [...]), w którym stwierdzono, że dyspozycja przepisu art. 15 w/w ustawy nie stanowi dla rady gminy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Rada Miasta [...] podzieliła wyrażone w tym rozstrzygnięciu nadzorczym argumenty uzasadniające powyższą tezę. Dopiero orzecznictwo sadów administracyjnych od 2012 r. zmieniło optykę w tej kwestii, co nie wpłynęło na zmianę stanowiska Rady Miasta [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Art. 13 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523 ze zm.) stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, że uchwałą nr [...] z dnia [...] listopad 2010 r. Rada Miasta [...] przyjęła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, stanowiący załącznik do tej uchwały. W § 3 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Tym samym przedmiotowej uchwały nie skierowano do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Zdaniem Sądu, podzielić należy aktualną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, z której wynika, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1390) są aktami prawa miejscowego. Uchwała podjęta przez radę gminy jest aktem prawa miejscowego, jeżeli jest to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że musi on wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie go z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Ich adresatami mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie. W judykaturze ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/2001, LEX 81765, z dnia 22 listopada 2005 r., I OSK 971/2005, CBOSA). Istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza jednak konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Równocześnie dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego, decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym - jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994) w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 9a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym, który powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Na podstawie art. 9a ust. 15 w związku z ust. 3-5 powołanej wyżej ustawy, zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że uchwała w tym względzie stanowi akt prawa miejscowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. IV SA/Wa 262/18 – obydwa dostępne w CBOSA). Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w cytowanym wyżej art. 9a ust. 15, nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie uchwała taka powinna zawierać również normy o charakterze wewnętrznym, określające wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w jej treści winny się też znaleźć nomy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem w art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie ustawodawca określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i w myśl zaskarżonej uchwały część z nich nie jest podporządkowana Radzie Miasta, czy też Burmistrzowi Miasta, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład Zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka Zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych lub prokuratorów oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w Zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy zatem przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tj. w tym przypadku w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w samej uchwale zostałby określony inny termin jej wejścia w życie. Tymczasem uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a także w jej § 3 wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, co niewątpliwie narusza art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, na co zasadnie wskazał Prokurator w skardze. Podkreślić należy, że w takim przypadku konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami dotyczącymi publikacji aktów prawa miejscowego, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., I OSK 701/08 i z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12- CBOSA). Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest więc warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej. Na marginesie zauważyć należy, że częściowo słusznie też skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, poprzez powierzenie w rozdziale IV załącznika do uchwały opracowania regulaminu prac i zadań samemu Zespołowi Interdyscyplinarnemu. Zgodnie z cytowanym przepisem, to Rada Miasta winna określić w drodze uchwały również szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Z jednej strony nie można więc odmówić możliwości pozostawienia Zespołowi opracowania jego regulaminu, z drugiej zaś jego zadania wynikają z samej ustawy. Okoliczności te mają jednak uboczne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na zasadniczą kwestię, jaką jest nieogłoszenie przedmiotowej uchwały w oficjalnym publikatorze. Z uwagi powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd orzekł w sentencji.