IV SA/Wa 2594/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 3 grudnia 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "E." S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia odpadów oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia E. S.A. utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] stycznia 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia odpadów z nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Decyzją z [...] maja 2016 r. Zarząd Dzielnicy [...] m. W. nakazał J. usunięcie składowanych bądź magazynowanych na terenie nieruchomości położonej w W., przy ul. [...] odpadów w postaci: mas ziemnych – kod odpadu 17 05 04 do dnia 30 września 2016 r. Pismem z 21 grudnia 2017 r. E. S.A. zwróciła się do Zarządu Dzielnicy [...] m. W. o wszczęcie postępowania w sprawie usunięcia odpadów w postaci mas ziemnych (kod odpadu: 17 05 04), znajdujących się niezgodnie z prawem na nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], na którą składają się działki o nr ewidencyjnych [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...] oraz uznanie za stroną powyższego postępowania administracyjnego oraz informowanie o stanie sprawy i wszelkich zapadłych w toku postępowania rozstrzygnięciach. Decyzja z [...] maja 2016 r. nie została jak dotąd wykonana, w z związku z tym, że wygasła umowa najmu przez J. terenu przy ul. [...] w W., posiadaczem odpadów i zarazem podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia stał się użytkownik wieczysty gruntu tj. G. Sp. z o.o. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Zarząd Dzielnicy [...] m. W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia przedmiotowych odpadów, podnosząc, że w obiegu prawnym pozostaje ostateczna decyzja nakazująca ich usunięcie ustalonemu posiadaczowi J., w związku z czym wydanie kolejnej decyzji w tym przedmiocie nie jest możliwe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymując w mocy postanowienie z [...] stycznia 2018 r., podzieliło stanowisko Zarządu Dzielnicy [...] m. W., że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakazująca usunięcie przedmiotowych odpadów J., to postępowanie w sprawie usunięcia tych odpadów nie może być wszczęte, stosownie do art. 61a § 1 K.p.a. Posiadaczem odpadów, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 21), jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów, domniemywa się że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Co prawda w chwili obecnej J. nie włada już terenem przy ul. [...] w W., jednakże ostateczną decyzją z [...] maja 2016 r. podmiot ten został uznany za posiadacza składowanych na niej odpadów. Nie znajduje zatem w tym przypadku zastosowania domniemanie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Brak jest jednocześnie podstaw do uznania, że w chwili obecnej ich posiadaczem w rozumieniu powyższej definicji jest G. Sp. z o.o. J. nie pozbyła się ich posiadania tylko z tego względu, że zmagazynowała je na terenie należącym do innego podmiotu, bez jego wiedzy i zgody. Ponadto E. S.A., użytkowniczka wieczysta nieruchomości graniczącej z terenem przy ul. [...] w W. nie jest stroną postępowania w przedmiocie usunięcia odpadów, zatem nie może skutecznie domagać się jego wszczęcia. Spółka wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., zarzucając: 1) Naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie co skutkowało uznaniem K. P. za posiadacza odpadów znajdujących się na nieruchomości, będącej w użytkowaniu wieczystym G. Sp. z o.o., podczas gdy ich aktualnym posiadaczem oraz właścicielem jest G. Sp. z o.o. z siedzibą w W.; 2) Naruszenie art. 16 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie co skutkowało uznaniem decyzji z [...] maja 2016 r. za ostateczne rozstrzygnięcie zapadłe w tej sprawie, podczas gdy w wyniku nabycia przez G. Sp. z o.o. odpadów znajdujących się na nieruchomości tej Spółki oraz w świetle zasady nieprzenoszalności podmiotowej decyzji na tle przepisów ustawy o odpadach, w przedmiotowej sprawie nie zapadło jeszcze żadne rozstrzygnięcie o charakterze publicznoprawnym; 3) Naruszenie art. 6 § 1 w związku z art. 26 § 1 i art. 27 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1629), poprzez ich błędną wykładnie co skutkowało przyjęciem, że decyzja z [...] maja 2016 r. jest wykonalna, podczas gdy w świetle zmiany posiadacza i właściciela odpadów znajdujących się na nieruchomości należącej do G. Sp. z o.o. oraz skierowania decyzji osobiście do K. P. nie może ona stanowić tytułu wykonawczego w toku egzekucji w administracji, a tym samym nie posiada już przymiotu wykonalności; 4) Art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało brakiem wszczęcia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji z urzędu, nakazującej aktualnemu posiadaczowi i właścicielowi odpadów a więc G., usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania; 5) Naruszenie art. 7, 76a § 1 zd. 2, art. 77 § 1 w związku z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do braku weryfikacji aktualnego stanu faktycznego nieruchomości należącej do G. Sp. z o.o., podczas gdy z okoliczności sprawy ustalonych w toku postępowania egzekucyjnego w administracji wynika, że G. Sp. z o.o. nabył w styczniu 2018 r. własność przedmiotowych odpadów i aktualnie jest ich faktycznym posiadaczem oraz właścicielem, a także, że na nieruchomości znajduje się tak wielka ilość odpadów, że konieczne jest przeprowadzenie nowych oględzin, celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego, w tym w szczególności czy zmianie nie ulegała ilość odpadów lub ich skład. 6) Art. 7a w związku z art. 28 w związku z art. 61 § 1 K.p.a. i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, co skutkowało przyjęciem, że skarżący nie ma prawa żądać wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia odpadów z sąsiedniej nieruchomości. Podnosząc takie zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania postanowienia wszczynającego postępowanie w sprawie usunięcia odpadów z nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oraz o zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania sądowi akt prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania egzekucyjnego w administracji na podstawie tytułu prawnego w postaci decyzji celem przeprowadzenia z nich dowodu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.). Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest zatem, według art. 61a § 1 K.p.a. wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej z nich zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. Przesłanka przedmiotowa wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie jest spełniona, jeżeli przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie, w szczególności: wniesiono żądanie w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, wniesiono żądanie w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; wniesiono żądanie w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; wniesiono żądanie po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (por. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211–212). Żądanie skarżącej wszczęcia postępowania w przedmiocie usunięcia składowanych bądź magazynowanych na terenie nieruchomości położonej w W., przy ul. [...] odpadów w postaci mas ziemnych zostało wniesione w sprawie rozstrzygniętej już decyzją administracyjną. Bezsporne jest bowiem, że ostateczną decyzją Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z [...] maja 2016 r. nakazano J. usunięcie odpadów w postaci mas ziemnych, znajdujących się na nieruchomości przy ul. [...] do dnia 30 września 2016 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że jakkolwiek stosunek najmu przedmiotowej nieruchomości przez J. ustał dnia 30 czerwca 2015 r., to podmiot ten faktycznie włada odpadami znajdującymi się na terenie tej nieruchomości i z tego tytułu jest posiadaczem odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Decyzja z dnia [...] maja 2016 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nietrafny jest pogląd prezentowany w skardze, że decyzja o nakazie usunięcia odpadów nie może być wykonana, ponieważ, J., która była posiadaczem odpadu, tylko z tego powodu, że wygasł stosunek najmu nieruchomości przy ul. [...], przestaje być posiadaczem odpadów i nie jest możliwe wykonanie decyzji z [...] maja 2016 r. Zarząd Dzielnicy [...] m. W. w decyzji tej, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, rozstrzygnął kwestię, że w dacie jej wydania posiadaczem odpadów był J., niezależnie od tego, że stosunek najmu wygasł z dniem 30 czerwca 2015 r. Okoliczność, że właścicielem nieruchomości przy ul. [...] i jej posiadaczem jest G. nie ma zatem wpływu na rozstrzygniecie w tej sprawie. Jak słusznie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, powołując się na art. 26 ust. 4 ustawy o odpadach, jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu. Na zmianę rozstrzygnięcia nie wpływa także podnoszona przez skarżącego okoliczność, że G. Sp. z o.o. w styczniu 2018 r. nabył w toku postępowania egzekucyjnego od zobowiązanej K. P. odpady położone na nieruchomości przy ul. [...] (na co ma wskazywać, załączone do skargi pismo z 24 lipca 2018 r.). Ewentualne przeniesienie własności odpadów przez zobowiązaną do ich usunięcia w toku postępowania egzekucyjnego może skutkować przejściem obowiązku usunięcia odpadów na następcę prawnego (kupującego). W przypadku przejścia obowiązku na następcę prawnego możliwe jest kontynuowanie postępowania egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 28a ustawy o postępowanie egzekucyjnym w administracji, w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. W razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku (art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zatem w sytuacji gdy zobowiązany do wykonania obowiązku (usunięcia odpadów) uchyla się od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Skarżącej, jako podmiotowi, którego interes został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, przysługuje skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Zasadne są natomiast zarzuty skargi dotyczące przyjęcia przez organ, że skarżąca nie może być stroną postępowania w sprawie usunięcia odpadów znajdujących się na sąsiedniej nieruchomości. Dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (np. wyrok NSA z 29.11.2017 r., II OSK 330/17). Ustawa o odpadach nie reguluje w sposób samodzielny kwestii legitymacji do wzięcia udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie usunięcia odpadów innych osób niż posiadacza odpadów. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. może być w szczególności art. 140 K.c., który chroni uprawnienia właścicielskie. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Przymiotu strony nie można wywodzić jedynie z samego faktu własności nieruchomości położonej w sąsiedztwie z działką, na której zgromadzone są odpady. Należy jednak zwrócić uwagę, że skarżąca wskazuje, że zalegające hałdy odpadów zakłócają korzystanie przez skarżącą z nieruchomości, nie tylko poprzez uniemożliwienie jej przeprowadzania dalszych inwestycji lub prowadzenie działalności gospodarczej, ale co więcej, poprzez permanentnie utrzymujący się stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz budynków i innych ruchomości znajdujących się na nieruchomości skarżącej. W takich okolicznościach sprawy nie można z góry przyjąć, że skarżąca Spółka nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym usunięcia odpadów z sąsiedniej nieruchomość (por. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2873/16). Jednakże zasadność podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 28 w związku z art. 61 § 1 K.p.a. i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach nie wpływa na zmianę rozstrzygnięcia w tej sprawie, albowiem prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia odpadów z nieruchomości ul. [...], ponieważ w tym zakresie została już wydana decyzja z [...] maja 2016 r. i toczy się postępowanie egzekucyjne w związku niewykonaniem tej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ), oddalił skargę.