IV SA/Wa 2720/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. D. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyłączenia organu odwoławczego od rozpatrzenia odwołania postanawia: odrzucić skargę. W piśmie z dnia 14 września 2016 r. B. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie wyłączenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] od rozpatrzenia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w dniu [...] lutego 2016 r. nr [...]. Skarżąca, wnosząc skargę na tę decyzję, zastosowała się do zawartego w niej pouczenia o przysługującej jej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w terminie 30 dni od daty jej doręczenia. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wskazał, że podstawą przyjętego rozstrzygnięcia jest art. 105 § 1 kpa, gdyż postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Przyczyna bezprzedmiotowości w sprawie pojawiła się po wszczęciu postępowania przez Ministra a przed jego zakończeniem. Postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 11 maja 2016 r. o wyłączenie organu odwoławczego od rozpatrzenia odwołania zostało wszczęte w dniu 10 czerwca 2016 r., natomiast w dniu [...] lipca 2016 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] pozostawił odwołanie bez rozpoznania z uwagi na nieusprawiedliwione niestawiennictwo strony na posiedzeniu składu orzekającego w wyznaczonym terminie. Tym samym procedowanie przez Ministra w zakresie wniosku z dnia 11 maja 2016 r. stało się bezprzedmiotowe, gdyż w sprawie nie toczyło się już postępowanie administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega jurysdykcji sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest pismo Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] opatrzone tytułem "DECYZJA" ustosunkowujące się do wniosku skarżącej z dnia 11 maja 2016 r. o wyłączenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] od rozpatrzenia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w dniu [...] lutego 2016 r. nr [...]. W związku z powyższym rozważenia wymaga jaki charakter ma zaskarżony akt i w jakim trybie został on wydany. W ocenie Sądu zaskarżona "decyzja" Ministra z dnia [...] sierpnia 2016 r. w istocie stanowi odpowiedź udzieloną skarżącej na jej skargę z dnia 11 maja 2016 r. wniesioną w trybie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego na działalność Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Podkarpackim. Zważyć należy, że przepis ów znajdujący się w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Skargi i wnioski" przewiduje, że przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że skarga wnoszona w trybie art. 227 kpa musi odpowiadać jednocześnie dwóm przesłankom: 1) nie ma cech środka prawnego uregulowanego w kpa lub innych procedurach, 2) zawiera zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Skarga ma za przedmiot naganne sytuacje, które już powstały, ponieważ chodzi o ocenę skutków działania już podjętego lub działań będących w toku. Ma ona znamiona środka uruchamiającego kontrolę następczą. Postępowanie wdrażane przez właściwy organ na skutek skargi ma charakter uproszczonego postępowania administracyjnego. Celem tego postępowania jest naprawienie błędów i zaniedbań, a nie wydawanie określonych regularnymi procedurami rozstrzygnięć spraw w toku instancji administracyjnych lub sądowych (J. Borkowski [w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011, s. 707-708; również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 696/12, LEX nr 1224048, także dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji stwierdzić należy, że wniosek skarżącej z dnia 11 maja 2016 r. miał charakter skargi wniesionej w trybie art. 227 kpa na działalność Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...]. Zatem Minister decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. rozpatrzył skargę wniesioną w trybie Działu VIII kpa. Nie można więc uznać, by skierowaną do skarżącej "decyzję" Ministra z dnia [...] sierpnia 2016 r. odpowiadającą na skargę skarżącej z dnia 11 maja 2016 r. można było zakwalifikować jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 późn. zm.). Wyjaśnić również należy, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został zaś określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Kognicja sądów administracyjnych określona została m. in. w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Z treści wskazanego przepisu wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 213 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Treść skargi prowadzi do konstatacji, że skargę tę, należy uznać jedynie za skargę wniesioną w trybie art. 227 kpa. Z artykułu tego – jak już wcześniej wyjaśniono – wynika że przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów obywateli, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Sądy administracyjne nie nadzorują tej działalności organów administracyjnych, gdyż przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do postępowania sądowoadministracyjnego uregulowanego ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższa procedura skargowa ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego, kończącego się czynnością materialno-techniczną w postaci zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia skargi, zaś forma tego załatwienia nie stanowi żadnego z aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 powołanej ustawy, dlatego też na czynność tę nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków z Działu VIII kpa nie podlega kontroli tego sądu. Nie służy również skarga do sądu administracyjnego na "decyzję" Ministra z dnia [...] sierpnia 2016 r. podjętą w wyniku rozpatrywania skargi wniesionej w trybie Działu VIII kpa. Skarga powszechna określona w tych przepisach jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego albo też nie mogą stanowić podstawy skargi zmierzającej do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Skargi tego rodzaju są załatwione w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. Wniesienie skargi w trybie Działu VIII kpa wszczyna wyłącznie uproszczone, odformalizowane postępowanie, którego przedmiotem może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Właściwy organ nie rozstrzyga na jego etapie o samej sprawie, w ramach której mogło dojść do uchybień, a zatem nie odnosi się do przedmiotu sprawy (o ile w ogóle jakiekolwiek postępowanie się toczy) – skarga w trybie Działu VIII może zostać wniesiona całkowicie niezależnie od toczącego się postępowania administracyjnego. Tym samym brak jest materialnej tożsamości między rozpatrzeniem odwołania wniesionego w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a rozpatrzeniem skargi w trybie Działu VIII kpa (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2389/10, LEX nr 743417). Sprawy skargowe więc nie należą do właściwości sądu administracyjnego, gdyż rządzą się swoistymi regułami. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji, nie zapadają decyzje ani postanowienia oraz inne akty, a ma ono na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania właściwych organów oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności. Postępowanie to – wbrew błędnemu stanowisku Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wyrażonemu w "decyzji" z dnia [...] sierpnia 2016 r., a następnie podtrzymanemu w odpowiedzi na skargę – nie kończy się władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Sprawy te nie zostały poddane orzecznictwu sądowoadministracyjnemu, jako że żadna z procedur nie przewiduje dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania. Sąd w pełni podziela utrwalony w tym przedmiocie pogląd judykatury, wyrażony m. in. w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2004 r., sygn. akt II SA 2226/03 (opublikowanym w Zbiorze Informacji Prawnej Lex nr 402387). W postanowieniu tym Sąd orzekł, że na akty i czynności podejmowane na skutek złożenia skargi przewidzianej w art. 227 i następnych kpa nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, bowiem nie mieszą się one w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanych postanowieniach z dnia 6 października 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1735/03, z dnia 12 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 2942/01, z dnia 23 lipca 2001 r., sygn. akt II SAB 213/00, z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2668/00, z dnia 18 lutego 1997 r., sygn. akt III SAB 1/97, jak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postanowieniach z dnia 28 lipca 2004 r., sygn. akt IV SAB/Gl 10/04 i z dnia 19 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SA/Gl 170/04 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I OW 30/10 (LEX nr 643335). W tym stanie rzeczy niniejsza sprawa nie mieści się we wskazanym powyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Obowiązujący stan prawny nie upoważnia do zakwalifikowania przedmiotowej skargi do spraw, o których mowa w art. 3 § 2 powyższej ustawy. Zatem wniesiona skarga – jako niepodlegająca jurysdykcji sądów administracyjnych – nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Z powyższych względów, uwzględniając fakt, że do sądu administracyjnego nie przysługuje skarga na rozstrzygnięcia podejmowane wskutek skargi przewidzianej w art. 227 i następnych kpa, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym Sąd orzekł w sentencji postanowienia.