IV SA/Wa 2728/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy U. W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej E. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T. B. pełnomocnika E. B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] W. z dnia [...] listopada 2012 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków planowanych na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] z infrastrukturą techniczną, z elementami zagospodarowania terenu, z dostępem do drogi publicznej ul. [...] przez części działek nr ew. [...] z obrębu [...]; z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] na terenie [...] W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu 10 listopada 2010 r. J. K. działając w imieniu własnym i wnioskodawców U. J., E. K., H. O., J. B. i J. K. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków jednorodzinnych wolnostojących i w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] W. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Zarząd [...] W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji budowlanej wskazując w uzasadnieniu, że teren planowanej inwestycji nie posiada prawnego dostępu do drogi publicznej ponieważ wykazany prawny dostęp dotyczy jedynie fragmentu określonego jako dostęp do drogi publicznej, tj. działki nr ew. [...] z obrębu [...]. Rozpatrując odwołanie J. K. działającego w imieniu własnym i wnioskodawców U. J., E. K., H. O., J. B. i J. K. oraz odwołanie T. B., pełnomocnika E. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Zarząd [...] W. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy polegającej na budowie zespołu budynków jednorodzinnych na działkach nr ew. [...] z infrastrukturą techniczną, z elementami zagospodarowania terenu, z dostępem do drogi publicznej ul. [...] przez części działek nr ew. [...] z obrębu [...]; z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] na terenie [...] W. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że obszar dostępu inwestycji do drogi publicznej ul. [...] poprzez ul. [...] obejmujący działki nr ew. [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] nie stanowi takiego dostępu w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. art. 2 pkt 14. Droga wewnętrzna tj. dz. nr ew. [...] i nr ew. [...] posiada szerokość od 2 do 3,5 m, natomiast faktyczny dostęp do drogi publicznej urządzony jest na części działek [...] będących własnością osób fizycznych. Inwestor nie przedłożył dokumentów świadczących o uzyskaniu służebności gruntowej w odniesieniu do działek, dla których spełnienie tego wymogu jest niezbędne. Ustanowienie służebności drogowej powinno być uregulowane i udokumentowane prawnie. Ponadto organ wskazał, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Ul. [...] nie jest drogą publiczną, a jako droga dojazdowa posiada nierównomierna szerokość od ok. 1,5 m do ok. 3,5 m, co stanowi przeszkodę w uznaniu jej za element infrastruktury wystarczający i spełniający wymóg wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji wskazał, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. B. pełnomocnik E. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymując zaskarżoną decyzje w mocy wskazało, że w sprawie niniejszej ma zastosowanie ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Artykuł 61 ust. 1 powyższej ustawy wskazuje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne ( art. 61 ust. 1 pkt4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 powyższej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Odnosząc się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora". To wniosek inwestora wyznacza zakres postępowania. We wniosku podano, że inwestycja ma polegać na budowie zespołu budynków jednorodzinnych wolnostojących i w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ew. [...] przy ulicy [...] w [...] W., zaś dostęp do drogi publicznej będzie odbywać się za pośrednictwem drogi wewnętrznej ul. [...] według załączonego opisu, z którego wynika, że dojazd do drogi publicznej o szerokości 5 m przebiegał będzie przez części działek nr ew. [...] i nr ew. [...] oraz działek nr ew. [...] i nr ew. [...]. Z wypisów z ewidencji gruntów wynika, że działki [...] stanowią własność działek fizycznych i nie są przeznaczone pod drogę – ani wewnętrzną, ani publiczną. Skoro wnioskodawcy chcą mieć faktyczną, a przede wszystkim prawna możliwość przejścia i przejazdu przez w/w działki będące własnością osób fizycznych muszą wnieść o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Zdaniem organu drugiej instancji dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej musi być dostępem zgodnym z prawem. Dokonując analizy decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał, że niezasadny jest argument, iż nie jest spełniony warunek dotyczący uzbrojenia terenu w zakresie dostępu do energii elektrycznej bowiem do wniosku dołączone zostały warunki przyłączenia planowanych budynków na przedmiotowych działkach do sieci elektroenergetycznej [...] Sp. z o.o. Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. B. działający jako pełnomocnik E. B. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych, zarzucił jej naruszenie: 1/ art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647) poprzez błędną jego wykładnię, sprowadzającą się do tezy, że nieruchomość objęta wnioskiem o zmianę decyzji o warunkach zabudowy nie posiada dostępu do drogi publicznej, 2/ art. 104 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji braku podstawy prawnej na skutek błędnej wykładni art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również nierozstrzygnięcie odwołania i sprawy co do jej istoty. W uzasadnieniu skargi opisano stan sprawy, szczegółowo rozwijając wskazane zarzuty. Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżąca wskazała, że spełnione zostały ustawowe przesłanki dostępu do drogi publicznej bowiem dojazd z nieruchomości objętej wnioskiem do drogi publicznej (ulicy B.), odbywał się będzie droga wewnętrzną, ulica [...]. Ulica [...] stanowi drogę rozumianą jako szlak komunikacyjny. Droga ta na odcinku od ulicy [...] do działki nr [...] stanowi m.in. dojazd do zabudowanych nieruchomości (domy mieszkalne) położonych przy niej oraz poprzez ustanowioną służebność drogową na działce nr [...] z dla działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając tak określony zakres kontroli aktów wydawanych przez organy administracji publicznej Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja naruszyła przepisy prawa materialnego. Podstawą materialną wydania decyzji były powołane prawidłowo przez organ przepisy art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ uznał, że w sprawie nie został spełniony warunek dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Stosownie zaś do art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dostęp do drogi publicznej – ulicy [...] miałby prowadzić poprzez ulicę [...] oraz przebiegał będzie przez części działek nr ew. [...] i nr ew. [...] oraz działek nr ew. [...] i nr ew. [...]. Wskazać należy, że w świetle art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej zdaniem Sądu jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. Odmienna interpretacja powyższych uregulowań tzn. uznanie, że do przyjęcia, iż dana działka ma dostęp do drogi publicznej nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie dodatkowego tytułu prawnego, to wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch alternatywnych możliwości pośredniego dostępu do drogi publicznej w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej byłoby nieuzasadnione. Taka interpretacja prowadziłaby również do wniosku, iż wyróżnienie kategorii drogi wewnętrznej jest zbędne, a taka wykładnia w polskim systemie prawnym jest niedopuszczalna. Stanowisko to, prezentowane jest w orzeczeniach NSA (por. wyroki z dnia 9 lipca 2009, sygn. akt II OSK 1116/08, z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1337/09, z dnia 28 marca 2013 r. II OSK 2323/11). Skoro więc z niezakwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że teren dla którego ustalono warunki zabudowy ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) przez drogę wewnętrzną (ul. [...]), to nietrafne jest stanowisko organów orzekających w sprawie, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został w niniejszej sprawie spełniony. Ponadto podnieść należy, że dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma znaczenia aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decydującego znaczenia (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 625/07, LEX Nr 558532, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1433/09, LEX nr 589444). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)