IV SA/Wa 2748/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie: sędzia WSA Anita Wielopolska asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2020 r., [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium" lub "organ II instancji") z [...] listopada 2020 r., [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy R. (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z [...] września 2020 r., [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie pielęgnacji korony drzew w miejscowości R., przy ul. M. (2 drzewa) i przy ul. L. (3 drzewa). Pismem z 27 lipca 2020 r. J. O. (dalej: "skarżący") wystąpił do Wójta o wszczęcie postępowania i wydanie aktu prawnego w sprawie pielęgnacji korony drzew w miejscowości R. przy ul. M. – 2 drzewa i ul. L. – 3 drzewa, które są położone na prywatnej działce. Postanowieniem z [...] września 2020 r., [...] Wójt odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że brak jest przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony. Organ I instancji podniósł, że do pielęgnacji korony drzew odnosi się przepis art. 87a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098; dalej: "ustawa o ochronie przyrody"), z którego brzmienia nie wynika, żeby do pielęgnacji drzew było wymagane uzyskanie decyzji, czy zezwolenia, tak jak np. do usunięcia drzew. Na skutek wniesionego zażalenia Kolegium postanowieniem z [...] listopada 2020 r., [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta z [...] września 2020 r., [...]. W ocenie SKO, w niniejszej sprawie brak jest przepisu prawa, który przewidywałby możliwość wszczęcia i prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie dokonania lub nakazania pielęgnacji koron drzew oraz przewidywałby możliwość wydania aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej bądź postanowienia) rozstrzygającego taką kwestię. Skoro przepisy prawa nie przewidują możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania aktu administracyjnego rozstrzygającego o pielęgnacji drzew, to stanowi to przeszkodę do wszczęcia postępowania na żądanie skarżącego. Z tego względu, SKO uznało zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania za prawidłowe. Pismem z 1 grudnia 2020 r. skarżący wywiódł skargę na ww. postanowienie SKO z [...] listopada 2020 r., wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżący podniósł, że jeżeli brak jest przepisu, aby dokonać pielęgnacji koron drzew przy ul. M., to Wójt powinien przekazać tę sprawę do opieki społecznej w R., zgodnie z miejscem zamieszkania skarżącego, który jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Skarżący wskazał że gałęzie ww. drzew niszczą jego miejsce zamieszkania nie z jego winy, tylko z powodu klęski pogodowej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego pismem z 24 lipca 2021 r. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1. art. 7 ust. 1 pkt 1 i 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372; dalej: "ustawa o samorządzie gminnym"), poprzez brak zajęcia stanowiska w sprawie i nie dokonanie przycinki konarów drzew znajdujących się przy ul. M., co skutkowało niedopełnieniem obowiązków w zakresie utrzymania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i przyrody w wyniku przechodzących burz; 2. art. 78 ustawy o ochronie przyrody, poprzez uznanie, iż brak jest w niniejszej sprawie podstawy do wykonania zadania własnego gminy; 3. art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a."), poprzez niewystarczające poinformowanie skrzącego o przysługujących mu uprawnieniach; 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Wójta, w sytuacji gdy istniały przesłanki do jego uchylenia. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że 3 września 2020 r. została wydana decyzja przez Wójta reprezentowana przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej ([...]), na mocy której został przyznany skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 240 zł na pokrycie kosztów przycinki koron drzew. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, Wójt dokonał przycinki drzew znajdujących się na tej samej działce tylko od innej strony – od ul. L., która w ocenie Wójta jest zarządzana przez gminę, natomiast drzewa znajdujące się od ul. M. z uwagi, że znajdujące się na prywatnej działce nie mogą być objęte działaniami gminy. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że na gminie spoczywa obowiązek prawidłowego zarządzania gminą, w tym również przyrodą i obszarami zielonymi. Konary drzew co prawda znajdowały się na prywatnej posesji, jednak organ nie powinien podejmować działań tylko z jednej strony, pozostawiając drugą część niezagospodarowaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie jak również poprzedzające je postanowienie Wójta z [...] września 2020 r. nie naruszają przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność ich wyeliminowania z porządku prawnego. Kontroli Sądu podlegało postanowienie Kolegium z [...] listopada 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wójta z [...] września 2020 r. odmawiające, w trybie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia - na wniosek skarżącego - postępowania w sprawie wydania pozwolenia w sprawie pielęgnacji korony drzew w miejscowości R., przy ul. M. (2 drzewa) i przy ul. L. (3 drzewa). SKO zgodziło się z argumentacją organu I instancji, że brak jest przepisu prawa upoważniającego Wójta do wydawania decyzji w zakresie żądania wniosku. Przystępując do oceny zasadności powyższego stanowiska wyjaśnić należy, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a k.p.a., który stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (§ 1). Ustawodawca wprowadził w tym przepisie dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym ta druga przesłanka nie została w żaden sposób dookreślona. Należy jednak przez nią rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Okoliczność taka będzie zatem miała miejsce na przykład wówczas, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 298, a także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, LEX nr 1094438 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Po 1228/08, niepubl., dostępny w CBOSA). W konsekwencji uznać należy, że dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a. każdorazowo wypełniać będzie bezprzedmiotowość złożonego wniosku, stanowiąca uzasadnioną przyczynę niemożności wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Lu Gd 1009/12, LEX nr 1232079). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zachodzi brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie. W rozpoznawanej sprawie skarżący we wniosku z 27 lipca 2020 r. złożonym do Wójta zażądał wszczęcia postępowania i wydania aktu prawnego w sprawie pielęgnacji korony drzew w miejscowości R. przy ul. M. – 2 drzewa i ul. L. – 3 drzewa, które są położone na prywatnej działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb R., która bezpośrednio sąsiaduje z drogami gminną (ul. L. - numer ewidencyjny [...]) oraz powiatową (ul. M. - numer ewidencyjny [...]). W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż podstawy prawnej dla podjęcia tego rodzaju rozstrzygnięć nie stanowią przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Z art. 7 ust. 1 pkt 12 powołanej ustawy wynika wprawdzie, iż do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, dotyczących spraw zieleni gminnej i zadrzewień, jednakże przepis ten ma charakter ogólny i nie tworzy podstawy prawnej do rozstrzygania przez organy gminy w tym zakresie. Zasady i sposób wykonywania tego rodzaju zadań własnych gminy określają natomiast przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219). W świetle art. 78 ustawy o ochronie przyrody rada gminy jest obowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zieleni i zadrzewienia. Przepis ten również nie daje podstawy prawnej do wydawania decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności w zakresie omawianego wniosku. Jednakże, do pielęgnacji korony drzew odnosi się art. 87a ustawy o ochronie przyrody, w świetle którego prace ziemne oraz inne prace wykonywane ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, wykonywane w obrębie korzeni, pnia lub korony drzewa lub w obrębie korzeni lub pędów krzewu, przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom (ust. 1). Prace w obrębie korony drzewa nie mogą prowadzić do usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, chyba że mają na celu: usunięcie gałęzi obumarłych lub nadłamanych, utrzymywanie uformowanego kształtu korony drzewa lub wykonanie specjalistycznego zabiegu w celu przywróceniu statyki drzewa. Powyższe oznacza, że legalne, akceptowane przez ustawodawcę zabiegi w obrębie korony drzew nie mogą prowadzić do usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie, z włączeniami przewidzianymi w tym przepisie. Ustawodawca w art. 87a ust. 4 ustawy o ochronie przyrody określił, że usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi uszkodzenie drzewa, podczas, gdy usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi zniszczenie drzewa (ust. 5). Z powyższego wynika, że art. 87a ust. 2 u.o.p. ustanawia podstawy odpowiedzialności za uszkodzenie lub zniszczenie drzewa, a ust. 4 i ust. 5 art. 87a ustawy o ochronie przyrody rozstrzygają, jaki stopień zredukowania korony drzewa stanowi - odpowiednio - jego uszkodzenie lub zniszczenie. Niemniej wspomniany przepis w żadnym ze swoich ustępów nie wskazuje, by do pielęgnacji drzew zgodnie z przekazanymi przez ustawodawcę wytycznymi było wymagane uzyskanie decyzji czy zezwolenia, tak jak np. do usunięcia drzewa. Z powyższych względów należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, iż wobec ustalenia, że brak jest materialnoprawnej podstawy do wszczęcia i prowadzenia w tej sprawie postępowania administracyjnego, co uzasadniało odmowę wszczęcia takiego postępowania w oparciu o dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a. Konkludując, warto podkreślić, iż korespondencja ze skarżącym prowadzona była już od 2018 r. Na wszystkie złożone przez skarżącego pisma organ odpowiedział, pouczając w czyich kompetencjach leży dbanie o rzeczone drzewa oraz o możliwym sposobie załatwienia sprawy. Tym samym, nie sposób przyjąć, iż w realiach kontrolowanego postępowania administracyjnego, organy dopuściły się naruszenia art. 9 k.p.a. przez niewystarczające poinformowanie skrzącego o przysługujących mu uprawnieniach. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.