IV SA/Wa 2802/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci oraz wysokości nadpłaty w związku z nadpłaconą wpłatą na poczet zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] określającą wysokość zobowiązana [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. w wysokości 115.679,-zł oraz określającą wysokość nadpłaty w wysokości 1.664.755,29 zł dla [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. w związku z nadpłaconą wpłatą na poczet zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Na powyższą decyzję z dnia [...] października 2013 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. i Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w swojej skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który nie został uzasadniony. Jednakże wniosek ten został ponowiony w piśmie z dnia 5 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że organ podjął czynności przedegzekucyjne poprzez wystosowanie upomnienia nr [...] o zapłatę należności ustalonych zaskarżoną decyzją organu wraz z odsetkami za zwłokę za pięć lat wstecz. Spodziewanym skutkiem wykonania decyzji w drodze egzekucji administracyjnej będzie wystawienie tytułu wykonawczego i dokonanie zajęcia kont Narodowego Funduszu, co w ocenie skarżącego spowoduje zahamowanie finansowania ochrony środowiska w Polsce i wydatkowania środków, również zagranicznych przeznaczonych na wykonanie wymagalnych zobowiązań z tytułu przedsięwzięć proekologicznych. Zdaniem Funduszu nie bez znaczenia jest też, że spór co do prawa, mający miejsce w sprawie niniejszej, nie jest jednostkowy, bowiem tylko w listopadzie 2013 r. Narodowy Fundusz złożył cztery skargi, w których występuje tożsamość przedmiotowa sprawy, na łączną kwotę ponad 20 milionów zł. Przystąpienie do egzekucji może doprowadzić do powstania nieodwracalnych (chociażby konieczność zapłaty wysokich kosztów egzekucyjnych i opłat) lub trudnych do odwrócenia skutków. W przypadku bowiem, gdy organ zaspokoi własne zobowiązania wobec podmiotów uprawnionych z wydanych przez siebie decyzji, z konta skarżącego, szkoda jaka powstanie z tego tytułu, w przypadku uznania racji skarżącego, będzie mogła być dochodzona na drodze cywilnej, a więc w odrębnym, długotrwałym postępowaniu sądowym. W ocenie Funduszu, w tak szczególnej sytuacji, gdy należności w stosunku do przedsiębiorców jako podmiotów uprawnionych z decyzji ustalających Głównego Inspektora Ochrony Środowiska będą zaspokojone z pieniędzy publicznych, kontrola sądowa zgodności z prawem kwestionowanych działań i aktów organu administracji, wydaje się konieczna w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody i trudno odwracalnym skutkom. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zajmując w odpowiedzi na skargę i w piśmie z dnia 11 grudnia 2013 r. stanowisko w przedmiocie powyższego wniosku podniósł, że w jego ocenie Fundusz nie wykazał, że grozi mu niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody przez zwrot [...] sp. z o.o. nienależnie wpłaconej Funduszowi przez tę Spółkę kwoty 1.664.755,29 zł. Zdaniem organu zwrot przez Fundusz nienależnie pobranej przez niego kwoty nie wyrządzi mu nie tylko znacznej, ale nawet jakiejkolwiek szkody. Natomiast z całą pewnością narazi [...] sp. z o.o. na szkodę w przypadku wstrzymania wykonania przez Sąd zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że wobec niepodzielności decyzji o stwierdzeniu wysokości nadpłaty oraz wyłącznie deklaratoryjnym charakterze decyzji, wstrzymanie wykonania decyzji pozbawi Głównego Inspektora Ochrony Środowiska możliwości przymusowego wykonania, wynikającego z decyzji, obowiązku zwrotu nadpłaty, stosownie do art. 77 Ordynacji podatkowej, w drodze egzekucji administracyjnej poprzez zwrócenie przez Narodowy Fundusz na rzecz [...] sp. z o.o. nienależnie zapłaconej opłaty za brak sieci. W ocenie organu wniosek o wstrzymanie jest tym bardziej niezrozumiały, że Fundusz nie kwestionuje żadnego z elementów rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, ani wysokości zobowiązania, ani wysokości nadpłaty. Organ uznał za co najmniej zaskakujące, jeśli nie świadome wprowadzanie Sądu w błąd stwierdzenia pełnomocnika Funduszu zawarte we wniosku, że zwrot przez Fundusz nienależnie przez niego pobranej od [...] sp. z o.o. kwoty 1.664.755,29 zł wraz z odsetkami zahamuje finansowanie ochrony środowiska w Polsce, w sytuacji gdy w świetle ogólnie dostępnego sprawozdania Funduszu za rok 2012, jego zrealizowane przychody w 2012 r. wyniosły 2.251.051.000,-zł. Tylko zaś w zakresie przychodów wynikających z ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, Fundusz uzyskał w 2012 r. przychody w kwocie 418.147.000,-zł. Jak zaś wskazuje sam Fundusz w sprawozdaniu, wyższa od oczekiwanej (350.000.000,-zł), jak i zrealizowanej w 2011 r. (363.070.000,-zł), wielkość uzyskanych przychodów wynika ze wzrostu importu do Polski aut używanych oraz z wyniku rozstrzygnięcia sądowego w zakresie postępowań prowadzonych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, który spowodował wzrost przychodów z tytułu opłat za brak sieci demontażu pojazdów. Kwota ta jest więc stałym przychodem Funduszu, również w tym roku. Organ wskazał, że ze sprawozdania wynika też, że Fundusz dysponuje znacznymi lokatami bankowymi oraz innymi zasobami finansowymi. "Na pozostałe przychody (poz. II.3 części A tabeli 3) składały się przychody finansowe oraz pozostałe przychody operacyjne. W 2012 r. przychody wykazywane w tej pozycji wyniosły 418.725 tys. zł, przy wielkościach planowanych na 265.000 tys. zł w pierwotnej wersji Planu finansowego oraz 397.265 tys. zł w zmienionym Planie finansowym. Na wykonanie tej pozycji planistycznej składały się: – przychody z tytułu odsetek od pożyczek i kredytów w kwocie 171.202 tys. zł; – przychody z papierów wartościowych oraz oprocentowania lokat i rachunków bankowych w kwocie 221.966 tys. zł; – zysk ze sprzedaży udziałów spółek, w których Narodowy Fundusz był zaangażowany kapitałowo, w kwocie 3.447 tys. zł; – pozostałe przychody operacyjne 7.882 tys. zł; – pozostałe przychody finansowe 14.228 tys. zł. Przekroczenie planu w zakresie pozostałych przychodów wynika przede wszystkim z realizacji wyższych od oczekiwanych przychodów z papierów wartościowych oraz oprocentowania lokat i rachunków bankowych. Realizacja wyższych przychodów z prowadzonej działalności oraz ograniczenia w zakresie finansowania ochrony środowiska i gospodarki wodnej spowodowały utrzymywanie się wyższego średniorocznego stanu środków pieniężnych i papierów wartościowych Skarbu Państwa, mającego bezpośredni wpływ na zwiększenie przychodów z tytułu lokowania wolnych środków pieniężnych. W ramach pozostałych przychodów operacyjnych ujęto przede wszystkim zwroty wypłaconych w poprzednich latach dotacji, natomiast w pozostałych przychodach finansowych główną pozycję stanowi dodatnie saldo różnic kursowych" (k. 19 i nast. sprawozdania). W świetle powyższego oraz sprawozdania, w ocenie organu, zwrot przez Fundusz nienależnie pobranej przez niego od [...] sp. z o.o. kwoty 1.664.755,29 zł, biorąc pod uwagę skalę przychodów oraz majątek Funduszu w porównaniu do kwoty zwrotu, nie będzie miał jakiegokolwiek znaczenia dla sytuacji finansowej Funduszu, a co za tym idzie nie może wyrządzić Funduszowi żadnej szkody oraz też nie spowoduje trudnych do odwrócenia skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 tej ustawy i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z treści powołanego przepisu można wyprowadzić wniosek, że na podstawie tego przepisu sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jednakże warunkiem niezbędnym takiego rozstrzygnięcia jest zaistnienie przynajmniej jednej z wymienionych przesłanek uzasadniających wstrzymanie. Każda bowiem decyzja, czy postanowienie wywołuje określone skutki prawne, nie każda jednak podlega ochronie tymczasowej. W przepisie tym chodzi bowiem o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. Ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną możliwe jest tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. O znacznej szkodzie możemy mówić, jeżeli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. W ocenie Sądu niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi więc o taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek późniejszego zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., II SA/Bk 352/06, Lex nr 192964 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04, Lex nr 281811 i z dnia 6 lutego 2009 r., II FZ 39/09, Lex nr 489786). Przyznanie skarżącemu ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły, wyrażonej w art. 61 § 1 powyższej ustawy, zgodnie z którym wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wynikających z art. 61 § 3 powołanej ustawy spoczywa na wnioskodawcy. Przepis ten zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku udowodnienia, przy czym uprawdopodobnienie nie może z reguły opierać się na samych twierdzeniach strony, bowiem Sąd musi opierać się na materiale pozwalającym zając stanowisko w sprawie. Zatem na stronie składającej wniosek w trybie art. 61 § 3 powołanej ustawy ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, a rzeczą Sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają (lub nie) za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Zasadniczą kwestią jest konkretne określenie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niedopełnienie tego obowiązku przez wnioskodawcę i poprzestanie na samym ogólnym wskazaniu zaistnienia zagrożenia bliżej nieokreśloną szkodą, uniemożliwia poczynienie stosownych ustaleń w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Fundusz nie skonkretyzował w czym miałaby się wyrażać szkoda oraz jakie skutki wykonania decyzji miałyby charakter nieodwracalny, poprzestając na ogólnikowym wskazaniu zaistnienia zagrożenia bliżej nieokreśloną szkodą. Tak sformułowany wniosek nie jest wystarczający w zakresie uzasadnienia wystąpienia przesłanek do wstrzymania wykonania aktu. Nie wystarczy samo powtórzenie treści przepisu i wniesienie o zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne. Należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie przytoczone we wniosku okoliczności nie uzasadniają wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość powodującą określony skutek w finansach zobowiązanego. Nie jest to natomiast sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., I GSK 1538/12, Lex nr 1239314). Po wszechstronnym rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy w tym zakresie należy stwierdzić, że w sprawie nie zachodzą żadne okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem w ocenie Sądu zwrot nadpłaty kwoty wynikającej z zaskarżonej decyzji, nie może spowodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 powołanej ustawy, a tylko taka podstawa mogłaby stanowić przesłankę wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Badając całokształt okoliczności sprawy należy ponadto przyznać rację organowi i stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zachodzą żadne okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem jak wynika z analizy ogólnie dostępnego sprawozdania z działalności Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w 2012 roku stanowiącego załącznik do uchwały nr 22/13 Rady Nadzorczej NFOŚiGW z dnia 23 kwietnia 2013 r. – dostępnego na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska i Ministerstwa Finansów, a które to sprawozdanie Sąd zarządził włączyć do akt sądowych niniejszej sprawy w poczet materiału dowodowego sprawy niezbędnego do prawidłowego ustalenia sytuacji majątkowej Funduszu będącego podstawą ustaleń w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia – które zgodnie z § 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2010 r. w sprawie gospodarki finansowej Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 226, poz. 1479) Narodowy Fundusz sporządza, a następnie sprawozdanie to łącznie z częścią opisową wykonania planowanych przychodów i kosztów przekazuje Ministrowi Środowiska i Ministrowi Finansów w terminie do dnia 25 kwietnia roku następnego po roku sprawozdawczym, zrealizowane przychody Funduszu w 2012 r. wyniosły 2.251.051 tys. zł [str. 19 sprawozdania i poz. II części A tabeli 3 (str. 30 sprawozdania)]. Tylko w zakresie przychodów wynikających z ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji Narodowy Fundusz uzyskał w 2012 r. przychody w kwocie 418.147 tys. zł (str. 20 i 33 sprawozdania). Jak zaś wskazuje sam Fundusz w sprawozdaniu, wyższa od oczekiwanej (350.000.000,-zł), jak i zrealizowanej w 2011 r. (363.070.000,-zł), wielkość uzyskanych przychodów wynika ze wzrostu importu do Polski aut używanych oraz z wyniku rozstrzygnięcia sądowego w zakresie postępowań prowadzonych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, który spowodował wzrost przychodów z tytułu opłat za brak sieci demontażu pojazdów (str. 20 sprawozdania). Kwota ta jest więc stałym przychodem Funduszu, również w tym roku. Ze sprawozdania wynika też, że Fundusz dysponuje znacznymi lokatami i rachunkami bankowymi oraz innymi zasobami finansowymi (np. str. 22 i 31-34 sprawozdania). Ze sprawozdania Funduszu wynika też, że "Przekroczenie planu w zakresie pozostałych przychodów wynika przede wszystkim z realizacji wyższych od oczekiwanych przychodów z papierów wartościowych oraz oprocentowania lokat i rachunków bankowych. Realizacja wyższych przychodów z prowadzonej działalności oraz ograniczenia w zakresie finansowania ochrony środowiska i gospodarki wodnej spowodowały utrzymywanie się wyższego średniorocznego stanu środków pieniężnych i papierów wartościowych Skarbu Państwa, mającego bezpośredni wpływ na zwiększenie przychodów z tytułu lokowania wolnych środków pieniężnych. W ramach pozostałych przychodów operacyjnych ujęto przede wszystkim zwroty wypłaconych w poprzednich latach dotacji, natomiast w pozostałych przychodach finansowych główną pozycję stanowi dodatnie saldo różnic kursowych" (str. 22 sprawozdania). Z analizy sprawozdania wynika, że zwrot nadpłaty kwoty pieniężnej wynikającej z zaskarżonej decyzji nie zachwieje płynności finansowej Funduszu i wbrew twierdzeniom wnioskodawcy nie zahamuje finansowania ochrony środowiska w Polsce i wydatkowania środków, również zagranicznych przeznaczonych na wykonywanie wymagalnych zobowiązań z tytułu przedsięwzięć proekologicznych. Ponadto okoliczności wynikające z obawy wystąpienia jakiejkolwiek straty finansowej, nie wywołują stanu, który byłby nieodwracalny, ponieważ wykonanie zaskarżonej decyzji nie będzie prowadziło do trudnych do odwrócenia skutków, gdyż zwrot nadpłaty kwoty pieniężnej jest ze swej istoty odwracalny – może podlegać zwrotowi w przypadku korzystnego dla skarżącego orzeczenia sądu [por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 marca 2012 r., II GSK 385/11 (Lex nr 1136509) i z dnia 16 kwietnia 2012 r., II FZ 304/12 (Lex nr 1137799) oraz z dnia 5 kwietnia 2013 r., II OZ 223/13, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl]. Wyjaśnić również należy, że przewidziana w art. 61 § 3 powołanej ustawy ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. W analizowanym przepisie chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Tymczasem, jak słusznie pełnomocnik Funduszu podał w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, świadczenie pieniężne z istoty swej może podlegać zwrotowi. Zastosowane w sprawie środki egzekucyjne ze swej istoty nie prowadzą do nieodwracalnych skutków, a wyegzekwowana kwota, w razie ewentualnego uwzględnienia skargi, może zostać zwrócona Funduszowi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.