IV SA/Wa 281/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę IV SA/Wa 281/16 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej też "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania H. B. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...] w rejonie ul. [...], wchodzącej w skład aktualnej działki nr ew. [...] z obr. [...] opisanej w księdze wieczystej KW Nr [...], objętej aktem notarialnym z dnia [...] października 1975r. Rep Nr [...]. Przedmiotowa decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 7 października 2014r. H. B. wystąpiła o zwrot nieruchomości położonej w [...] w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej na mapie ewidencyjnej jako dawna działka nr [...], stanowiąca obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...] o powierzchni 6195 m2. Prezydent [...] po rozpoznaniu wniosku o zwrot nieruchomości decyzją z dnia [...] lutego 2015r. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...] w rejonie ulicy [...], wchodzącej w skład aktualnej działki o nr ew. [...] z obr. [...] opisanej w księdze wieczystej KW nr [...] objętej aktem notarialnym z dnia [...] października 1975r. rep. Nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] ozn. jako dawna działka [...] z dawnego obrębu [...] o powierzchni 7353 m2 uregulowana w księdze wieczystej KW nr [...] została wykupiona na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] października 1975r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jt. Dz.U. z 1974r. Nr 10, poz. 64). Część przedmiotowej nieruchomości stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni 61 arów 95 m2, uregulowana w księdze wieczystej KW nr [...] - część, przeznaczona została pod budowę bazy warsztatowo- remontowej. Pozostała część nieruchomości o powierzchni 11 arów 58 m2 w dniu wykupu znajdowała się poza wymienioną lokalizacją bazy warsztatowo remontowej. Decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1992r. na terenie obejmującym m. in. dawną działkę nr [...] z dawnego obrębu [...] zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz Zakładu [...] S.A. Prawo użytkowania wieczystego na rzecz w/w podmiotu ujawnione zostało w księdze wieczystej wpisem z dnia [...] stycznia 1993r. (KW nr [...]). Umową, zawartą w formie aktu notarialnego, z dnia [...] grudnia 2000r. rep. A Nr [...] przeniesiono prawo użytkowania wieczystego m. in. przedmiotowej nieruchomości z w/w Zakładu [...] S.A. na spółkę działającą pod firmą: Zarząd Majątkiem [...] sp. z o.o., co zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...]. Organ ustalił i wskazał również, że część działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 6195 m2 (dawna działka o nr ew. [...]) odpowiada obecnie części działki ew. nr [...] o pow. z obr. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła H. B. Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2015r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powołał się na dominujący w orzecznictwie pogląd, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wszczęte w okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie występuje właśnie taki przypadek, bowiem decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1992r., na terenie obejmującym m. in. dawną działkę nr [...], zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz Zakładu [...] S.A., z wpisem do księgi wieczystej w dniu [...] stycznia 1993r. a zatem przed wejściem wżycie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przed dniem 1 stycznia 1998r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu a dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji RP, organ wskazał - powołując się na utrwalony pogląd orzecznictwa, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również Sądu Najwyższego (vide: wyrok NSA: z dnia 1 września 2004r. sygn. FSK 46/04, z dnia 7 grudnia 2006 sygn. II OSK 548/06, z dnia 18 września 2008r. sygn. II FSK 852/07, wyrok SN: z dnia 30 października 2002r. sygn. V CKN 1456/00, z dnia 30 września 2003 sygn. II CKN 425/01, 8 stycznia 2009r. sygn. I CSK 482/08) - że jeżeli istnieje przepis prawa uregulowany ustawowo, to przepis ten stanowi podstawę do podejmowania działań przez organ władzy publicznej, jak również oceny działania przez sąd administracyjny legalności podjętej decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła H. B. wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji Wojewody [...], jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2015r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 77 ust.1 Konstytucji w związku z art. 137 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n. w związku z art. 417 § 1 k.c., polegające na naruszeniu prawa do domagania się odszkodowania od państwa za niezgodne z prawem działania jego organów, zważywszy, że ustalenia dotyczące zbędności nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji należą do wyłącznej kompetencji organów administracji publicznej, bowiem oczywisty jest fakt, że wniesienie pozwu o zapłatę odszkodowania z tytułu naruszenia prawa do pozwu wymaga wykazania, iż prawo to zostało naruszone; - naruszenie art. 63 Konstytucji w związku z art. 136 ust. 1 i 2 w związku z art. 7 k.p.a, które przejawia się brakiem odniesienia do wniosków podniesionych w piśmie z dnia 7 października 2014r. pkt 2, w którym wnioskodawca żądał przeprowadzenia dowodu przez biegłego i przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka; - naruszenie art. 63 Konstytucji w związku z art. 8, 11 k.p.a. w związku z przepisami Działu VIII k.p.a. i w związku z pismem z dnia 7 października 2014r., w którym wnioskowano o implementowanie do sprawy zwrotu przedmiotowej działki uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988r., III AZP 11/87; - naruszenie konstytucyjnej zasady równości zawartej w art. 32 Konstytucji; - nieuprawnione zastosowanie w niniejszej sprawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 63 Konstytucji oraz w związku z art. 7,9,11,78 i art. 107 § 3 k.p.a.; - nieuwzględnienie odwołania skarżącej w części dotyczącej przeprowadzenia dowodu przez biegłego w przedmiocie zbędności/niezbędności wywłaszczonej działki na cel określony w umowie wywłaszczeniowej, oraz nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu w toku postępowania; - naruszenie art. 66 §1 k.p.a. poprzez uchylenie się od rozpoznania podania zawierającego kilka spraw. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że na wywłaszczonej działce nie został zrealizowany cel publiczny pod który wskazana działka została wywłaszczona. Nadto działka została przejęta - na niejasnych zasadach - przez podmiot niepubliczny (HIT) na cel sprzeczny z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10 z 1974r. poz. 64 - dalej ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania). Skarżąca podkreślił także, że żądanie aby organ ustalił czy nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia nie podważa normy art. 229 u.g.n. i nie jest z nią sprzeczne. Odnosząc się do stanowiska organu II instancji, który wskazał, że w orzecznictwie dominuje pogląd o konieczności umorzenia postępowania w okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n., skarżąca wskazała, iż w orzecznictwie i w doktrynie występuje również pogląd, że organy powinny orzec w takim przypadku o bezzasadności żądania strony a zatem nie o bezprzedmiotowości postępowania, gdyż prawidłowym rozstrzygnięciem jest merytoryczna decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nadto zdaniem skarżącej organ bezpodstawnie przyjął, iż postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stało się bezprzedmiotowe, skoro osiągnięcie celu postępowania stało się nieaktualne z uwagi na przepis art. 229 u.g.n., przez co naruszył przepis art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej, która w tym zakresie powołała się na uchwałę NSA z dnia 14 kwietnia 2015r. sygn. I OPS 3/14, postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe mimo, iż nie jest obecnie możliwy zwrot w naturze nieruchomości wywłaszczonej, gdyż powyższy fakt nie pozbawia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Skarżąca podkreśliła również, że wydanie decyzji proceduralnej o umorzeniu postępowania blokuje starania skarżącej do uzyskania rozstrzygnięć zgodnych z wnioskami (art. 63 Konstytucji i Dział VIII k.p.a.), co skutkuje tym że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z zasadą demokratycznego i praworządnego państwa, kierującego się zasadą prawdy obiektywnej i zasadą lojalności wobec obywatela a przez to z wyrażającymi te zasady art. 2 i 7 Konstytucji. Podsumowując skarżąca wskazał, że decyzja organu II instancji jest błędna bowiem organy wydając rozstrzygniecie oparły się na normie determinowanej przez art. 229 u.g.n. i z tego przepisu bezpodstawnie wywiodły swoje uprawnienie do uchylenia się od dokonania wnioskowanych ustaleń dotyczących realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej działce. Tymczasem powołana norma o charakterze stanowczym - zakazuje zwrotu nieruchomości, ale nie zakazuje podejmowania innych czynności z urzędu lub na wniosek strony. Nadto przepis ten odnosi się tylko do wyłączenia roszczenia o zwrot fizyczny nieruchomości wywłaszczonej (art. 136 ust.3 u.g.n.), ale nie wyłącza stosowania ustępu 1 i 2 tego artykułu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136-142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518-dalej "u.g.n"). Przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. Stosownie do treści art. 229 u.g.n., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia jej w życie, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika że nieruchomość wywłaszczona jeżeli została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste nie podlega zwrotowi i to niezależnie od tego czy stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W przypadku więc ustalenia istnienia negatywnej przesłanki określonej w art. 229 ustawy, przepisy artykułu 136 i 137 nie mają zastosowania. W przedmiotowej sprawie zatem wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie mógł być rozstrzygnięty pozytywnie, skoro przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. 1 stycznia 1998 r.) na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nieruchomości ustanowiono, a następnie ujawniono w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego. Kluczowe znaczenie w przedmiotowym postępowaniu miała zatem okoliczność stanowiąca negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Obowiązkiem organu w pierwszej kolejności było ustalenie czy ta przesłanka istnieje. Z uwagi na jej wystąpienie brak było podstaw do wyjaśnienia kwestii zbędności nieruchomości na cel określony w umowie sprzedaży nieruchomości w rozumieniu art. 137 ugn. Sąd podziela pogląd NSA wyrażony w uchwale 13 kwietnia 2015 r o sygnaturze I OPS 3/14, że w takiej sytuacji badanie tych okoliczności jest zbędne bo zwrot nieruchomości nie może nastąpić, a kwestia odszkodowawcza stanowi odrębne zagadnienie. Niewątpliwe ograniczenie własności wynikające z tego przepisu ma jednak charakter proporcjonalny z uwagi na konieczność ochrony własności osób trzecich, które nabyły nieruchomość i nie narusza art 64 Konstytucji. Sąd przychyla się do tego poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądownictwa administracyjnego z którego wynika, że w takiej sytuacji jaka występuje w niniejszej sprawie powinna być wydana decyzja merytoryczna o odmowie zwrotu nieruchomości. Jednak w ocenie sądu wydanie przez organ decyzji umarzającej postępowanie nie stanowi uchybienia powodującego konieczność uchylenia tej decyzji. Zarówno w wyniku decyzji umarzającej, jak i decyzji odmownej nie następuje zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja umarzająca wbrew twierdzeniu skarżącej nie zamyka jej drogi do ewentualnego uzyskania odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z niemożnością odzyskania nieruchomości. Ewentualna zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia może być badana samodzielnie przez właściwy Sąd powszechny. Tak więc prawidłowo ustalony stan faktyczny przedmiotowej sprawy wypełnia hipotezę normy prawnej zawartej w art. 229 u.g.n., która uniemożliwia zwrot przedmiotowej działki skarżącej. Tym samym niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie nieprzeprowadzenia w należyty sposób postępowania wyjaśniającego w tym w szczególności mimo żądania zawartego w piśmie wnioskodawcy z dnia 7 października 2014r. niepowołania biegłego, którego zadaniem byłoby określenie czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cele określone w umowie wywłaszczenia oraz nieprzeprowadzenie innych dowodów. Ustalenia w tym zakresie, jak słusznie przyjęły organy, były bowiem bez znaczenia dla prawidłowości rozpoznania niniejszej sprawy, a zatem niezasadne i niecelowe było prowadzenie postępowania w tym kierunku. W istocie przeprowadzenie wnioskowanych dowodów służyłoby jedynie przedłużeniu prowadzonego postępowania, a nie wpływałoby na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Jeżeli władanie nieruchomości przeniesiono na osobę trzecią przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej, to nie ma potrzeby badania przesłanek zwrotu (zbędności wywłaszczonej nieruchomości), bo zwrot nieruchomości nastąpić nie może. Wyłączenie w art. 229 u.g.n. roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości. W kontekście powyższych rozważań, za niezasadne należy również uznać zarzuty dot. naruszenia przez organ art. 63 i 32 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.