IV SA/Wa 2817/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi H. L. i M. L. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz H. L. i M. L. solidarnie kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej: PKZGW, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] lipca 2015 r. znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej: k.p.a.), w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. i Starosty Powiatu W., od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (dalej: DRZGW w W., organ I instancji) z [...] marca 2015 r., znak: [...]. W decyzji z [...] lipca 2015 r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzje w całości i orzekł, że nie stwierdza nieważności decyzji Starosty Powiatu W. z [...] lipca 2005 r., znak: [...]. Stan sprawy przestawiał się następująco: W decyzji z [...] marca 2015 r., DRZGW w W. stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu W. z [...] lipca 2005 r., w części dotyczącej udzielenia [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. pozwolenia wodnoprawnego na regulację koryta rzeki [...] na odcinku km [...] dla potrzeb regulacji stosunków wodnych w dolinie oraz ochrony przed powodzią m. J.(pkt I ppkt 2 lit. a decyzji), natomiast w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważność ww. decyzji Starosty Powiatu W. Od powyższej decyzji DRZGW w W. odwołał się [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. (wnioskodawca - adresat decyzji) i Starosta Powiatu W. (władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych). Odwołania wpłynęły w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. W swoim odwołaniu z 10 kwietnia 2015 r. [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. wniósł o uchylenie pkt 1 decyzji DRZGW w W. z [...] marca 2015 r. ze względu na: - naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 16, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że ww. decyzja Starosty Powiatu W. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy decyzja ta nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. art. 156 § 2 k.p.a. polegające na stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne; 3. art. 7 i 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji uwzględniającej interes strony, mimo jego kolizji z interesem społecznym, a tym samym działanie stojące w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 125 pkt 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115 poz. 1229) poprzez uznanie, że nieistotna regulacja rzeki stoi w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym powinna stanowić podstawę do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego. O uchylenie ww. decyzji Dyrektora RZGW w W. wniósł również w odwołaniu z 8 kwietnia 2015 r. Starosta Powiatu W. wskazując, że regulacja rzeki, której dotyczy przedmiotowa decyzja została już wykonana. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. i Starosty Powiatu W., od ww. decyzji DRZGW w W. z [...] marca 2015 r., w decyzji z [...] lipca 2015 r. uchylił ww. decyzję DRZGW w W. i nie stwierdził nieważności decyzji Starosty Powiatu W. z [...] lipca 2005 r. W piśmie z 10 sierpnia 2015 r. H. L. i M. L. (dalej: skarżący, strona skarżąca) reprezentowani przez r. pr. P. K., zaskarżyli decyzję PKZGW z [...] lipca 2015 r. wskazując, że została ona wydana: - z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne, w związku z zapisami uchwały Rady Gminy D. z [...] czerwca 2004 r,, nr [...], odnoszącymi się do działki [...] w J. - poprzez jego niezastosowanie oraz art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez jego niezastosowanie; - z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 ust. 9 Prawa wodnego - poprzez jego niezastosowanie oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że decyzja Starosty Powiatu W. Nr [...] z [...] lipca 2005 r. nie zawierała wad kwalifikowanych. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz o zasądzenie solidarnie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z 25 września 20154 r. pełnomocnik skarżących r. pr. P. K. ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych i konfrontacja wyników tej analizy z treścią zaskarżonej decyzji poprzez pryzmat mających zastosowanie przepisów prawa procesowego, nie pozwoliły Sądowi na uznanie sprawy za wyjaśnioną w należyty sposób. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów k.p.a. i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". (wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 z późn. zm.)". Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. (zob. WSA w Poznaniu w wyroku z 13 lutego 2013 r. o sygn. IV SA/Po 1000/12, LEX nr 1287167). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z 23 września 1986 r., III AZP 11/86, publ. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem. Podnieść należy, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy; następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie - odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne - w każdej rozpoznanej sprawie - a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw. Zadaniem organu II instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy nie zastosował się do zasad przedstawionych powyżej. W pierwszym rzędzie podkreślić trzeba, że organ II instancji w decyzji z [...] lipca 2015 r. uzasadniając pogląd, że udzielone w punkcie I ppkt 2 lit. a omawianej decyzji Starosty Powiatu W. pozwolenie wodnoprawne nie naruszało ustaleń obowiązującego w dacie wydania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi J. Organ II instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "należy również zwrócić uwagę na zapis § 15 mpzp, a mianowicie: "wyznacza się tereny oznaczone na rysunku planu symbolem WP, dla których obowiązują następujące ustalenia szczegółowe: 1. funkcja wiodąca terenów: wody otwarte płynące; 2. za zgodne z planem uznaje się ponadto: przekraczania cieków sieciami infrastruktury technicznej oraz infrastruktury drogowej, lokalizację urządzeń służących regulacji cieków oraz związanych z ochroną przeciwpowodziową". Organ odwoławczy powołał się jednocześnie na znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie z [...] kwietnia 2014 r. wydane przez Urząd Gminy D., z którego wynika, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi J. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy D. z [...] czerwca (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] lipca 2004 r. Nr [...], poz. [...]), działka nr [...] we wsi J. w Gminie D. na dzień [...] lipca 2005 r. położona była w obszarze oznaczonym symbolem RR przeznaczonym pod tereny ośrodka obsługi i produkcji rybackiej. Treść zaświadczenia jest zgodna z treścią § 4 pkt 7 uchwały nr [...] Rady Gminy D. z [...] czerwca. Dodatkowo w zaświadczeniu stwierdzono, że działka znajdowała się w granicy strefy K ochrony krajobrazu kulturowego oraz w strefie ochrony widoku - oś widokowa. Ponadto na działce znajdowała się orientacyjna lokalizacja stanowiska zwierząt chronionych praz orientacyjne lokalizacje stanowisk roślin ochronnych. Z prostego zestawienia treści zaświadczenia z [...] kwietnia 2014 r., na które powołuje się organ II instancji, z treścią uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynika, że w odniesieniu do działki nr [...] obowiązuje również treść mylnie oznaczonego przez organ odwoławczy § 15 (chyba powinno być § 4 pkt 15), zgodnie z którym "wyznacza się tereny oznaczone na rysunku planu symbolem WP, dla których obowiązują następujące ustalenia szczegółowe: 1. funkcja wiodąca terenów: wody otwarte płynące; 2. za zgodne z planem uznaje się ponadto: przekraczania cieków sieciami infrastruktury technicznej oraz infrastruktury drogowej, lokalizację urządzeń służących regulacji cieków oraz związanych z ochroną przeciwpowodziową". Organ II instancji wskazał jedynie niejako na marginesie swojego stanowiska na treść § 4 pkt 15 uchwały nr [...] Rady Gminy D. z [...] czerwca 2004 r., ale nie wyjaśnił, czy ma on zastosowanie do działki nr [...] oraz czy istnieje jakikolwiek związek treści § 4 pkt 15 ww. uchwały z działką nr [...]. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji oraz materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika bowiem, że na działce nr [...] "wyznacza się tereny oznaczone na rysunku planu symbolem WP, dla których obowiązują następujące ustalenia szczegółowe: 1. funkcja wiodąca terenów: wody otwarte płynące; 2. za zgodne z planem uznaje się ponadto: przekraczania cieków sieciami infrastruktury technicznej oraz infrastruktury drogowej, lokalizację urządzeń służących regulacji cieków oraz związanych z ochroną przeciwpowodziową". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który Sąd w tym składzie w pełni podziela, według którego "Norma imperatywna art. 125 pkt 2 p.w. zakazuje wydawania pozwoleń wodnoprawnych sprzecznych z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego - godzących w te ustalenia. Nie można, bowiem wydać decyzji administracyjnej, jeżeli sprzeciwia się temu przepis prawa powszechnie obowiązującego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, jest prawem powszechnie obowiązującym na terenie gminy. Pozwolenie wodnoprawne, którego przedmiotem jest w szczególności zezwolenie na wykonanie urządzeń wodnych na danym terenie, dotyczy w swej istocie sposobu zagospodarowania tego terenu. Każda decyzja administracyjna kształtująca wykorzystanie przestrzenne terenu, w tym sposób zagospodarowania położonej na nim nieruchomości, musi być zgodna (niesprzeczna) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obliguje to, w każdym wypadku, organ orzekający w takiej sprawie do dokonywania, z urzędu, oceny zgodności wniosku o pozwolenie wodnoprawne, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2870/12, LEX nr 1575605). Przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego organ właściwy do jego wydania musi sprawdzić, czy pozwolenie to nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 469/05, LEX nr 206489). W art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne wyrażono jest ogólna zasada przewidująca, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że organ administracji wydający pozwolenie wodnoprawne ma prawny obowiązek zbadania zgodności pozwolenia wodnoprawnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, którego przedmiotem jest w szczególności zezwolenie na wykonanie urządzeń wodnych na danym terenie, dotyczy w swej istocie sposobu zagospodarowania tego terenu, zatem powinno pozostawać w zgodności z ustaleniami tego planu W niniejszej sprawie organ odwoławczy, ani nie ustalił stanu faktycznego sprawy, ani też nie wskazał dowodów, na postawie których ustalono kluczowe zagadnienia rozstrzygnięcia ze wskazaniem przepisów prawa, które miały w niej zastosowanie. Organ II instancji ograniczył się zaledwie do niepełnej polemiki ze stanowiskiem strony skarżącej w odniesieniu do zagadnienia zgodności pozwolenia wodnoprawnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi J. i na tym zakończył analizę przekazanej mu do rozpoznania sprawy. Na marginesie wskazać jednie należy, że organ II instancji zaniechał nawet wskazania, czy podziela ustalenia faktyczne organu I instancji i zaprezentowaną przez ten organ ocenę. Z literalnej treści uzasadnienia organu II instancji wynika, że nie dokonywał on ponownego rozpatrywania sprawy, a jedynie, w wąskim zresztą zakresie, ograniczył się do skontrolowania rozstrzygnięcia organu I instancji. Dodatkowo należy wskazać, że organ odwoławczy nie odniósł się w pełni do zarzutów sformułowanych w odwołaniu strony skarżącej. Powyższe uchybienia determinują wniosek, że ocena pozostałych zarzutów skargi jest na tym etapie postępowania przedwczesna. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ weźmie pod uwagę przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa wskazanych w uzasadnieniu. Stwierdzone naruszenie prawa procesowego dało Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), gdyż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.