IV SA/Wa 2848/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę. M. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady Gminy [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2015 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] i [...]w Gminie [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę M. K. należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym każdorazowo poprzedza analiza wymogów jej dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może się bowiem toczyć wyłącznie na skutek prawnie dopuszczalnej oraz skutecznie wniesionej skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej "u.s.g."), każdy, czy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Kryterium naruszenia interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawny, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 98/12). Naruszenie zatem tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma miejsce wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przyjmuje się, że skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...], w której tytule wskazano, że jest uchwałą zmieniającą uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [...] i [...] w Gminie [...]. Należy zatem stwierdzić, że akt ten stanowi uchwałę zmieniającą uchwałę intencyjną, wszczynającą procedurę zmierzającą do uchwalenia nowego planu miejscowego, bądź zmiany istniejącego planu miejscowego. Odnosząc się zaś do wniesionej skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że istotnie sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ponieważ to w nim zawarte są określone zakazy i nakazy związane z planowanym zagospodarowaniem terenu, które określają przeznaczenie danego terenu pod zabudowę i dopuszczalne parametry takiej zabudowy. Trudno doszukiwać się natomiast w uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego takich cech, które wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Uchwała taka ma bowiem charakter wewnętrzny, tj. wiążący tylko organ wykonawczy gminy, i jest dopiero pierwszym etapem procesu planistycznego. Dlatego w orzecznictwie utrwalił się pogląd, według którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (czy zmianie takiej uchwały) nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Uchwała taka – wydawana na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżących. Nie reguluje ona bowiem nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżących oraz ich sytuacji materialnoprawnej (por. postanowienia NSA z 22 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1359/17, z 15 lipca 2016 r. sygn. II OSK 1560/16, z 7 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 720/16, z 5 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 1888/14). Podkreślić również należy, że rada gminy, może w toku prac planistycznych, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia zapisami takiej uchwały interesu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.