IV SA/Wa 2868/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2013 r. sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Główny Geodeta Kraju z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem Głównego Geodety Kraju z [...] października (dalej GGK), znak [...] z [...] października 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z. art. 127 § 3 i 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (D.U. z 2000 r. Nr. 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku G. B. (dalej skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GGK z [...] września 2012 r. [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej WINGK), z [...] września 2006r., znak [...] oraz utrzymanej jej mocą decyzji Starosty S. z [...] czerwca 2006 r., znak [...], orzekającej o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków obrębu K. polegającej na zmianie powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] z [...] ha na [...] ha, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawnych organu. WINGK decyzją z [...] września 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2006 r. orzekającą o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków obrębu K. polegającej na zmianie powierzchni działki ewidencyjnej nr. [...] z [...] ha na [...] ha. Legalność tych decyzji oceniał następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który wyrokiem z 1 lutego 2007 r, sygn. akt II SA/Kc 623/06 oddalił skargę G B. na decyzję WINGK z [...] września 2006 r. Oceniając obecnie wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji z [...] września 2006 r. organ uznał, że wobec uprzedniego rozstrzygnięcia prawomocnym wyrokiem sądu o oddaleniu skargi, postępowanie wywołane wnioskiem G. B. powinno zakończyć się odmową jego wszczęcia na podstawie art. 61a kpa gdyż w rezultacie wstępnego badania treści żądania zostało ustalone że z uwagi na poprzednio wydany wyrok niedopuszczalne jest ponowne rozpoznawanie tej samej sprawy. G. B. nie wskazał żadnych nowych okoliczności mogących mieć wpływ na byt prawny kwestionowanej decyzji, które nie były wcześniej przedmiotem sądowej kontroli. Okoliczności dotyczące postępowania scaleniowego były znane WSA w Kielcach - o czym świadczy treść uzasadnienia. Sąd zapoznał się z mapą ze scalenia oraz projektem zatwierdzonym decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1979 r., nie stwierdził wad tej dokumentacji które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2006 r. W ocenie organu wskazywane obecnie przez skarżącego wady decyzji dotyczą kwestii związanych z nieprawidłowościami jakich miały się dopuścić organy prowadzące postępowanie dowodowe w ramach scalenia gruntów i nie mają one istotnego znaczenia przy ocenie przesłanek z art. 156 § 1 kpa, tym bardziej, że WSA w Kielcach ocenił całą dokumentację scaleniową nie dopatrując się w niej wad które powinny skutkować wyeliminowaniem decyzji scaleniowej z obrotu prawnego. Wcześniejsze uchylenie poprzedniego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie przesądziło sprawy dopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, gdyż powodem uchylenia było nie sprecyzowanie przez G. B. wniosku. Reasumując organ uznał, że ani w ostatecznie sprecyzowanym wniosku ani w odwołaniu G. B. nie wskazał żadnych nowych okoliczności ani faktów które nie byłyby brane pod uwagę przez WSA w Kielcach przy wydawaniu wyroku z 1 lutego 2007 r. i dlatego utrzymał w mocy postanowienie GGK z [...] września 2012 r. Na powyższe rozstrzygnięcie G. B. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając postanowieniu: -naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez nie odniesienie się do kluczowego dokumentu wskazanego przez Skarżącego we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego tj. protokołu w sprawie oświadczeń dotyczących przyjęcia projektu scalenia z 30 września 1978 r., nie zasadne przyjęcie że Skarżący nie wskazał żadnych nowych okoliczności które uzasadniałby wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności podczas gdy dokument w postaci protokołu w sprawie oświadczeń dotyczących projektu scalenia nie był znany WSA w Kielcach gdyż nie było go w aktach administracyjnych tamtej sprawy. W odpowiedzi na skargę GGK wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Oceniając zgodność z prawem postanowienia Głównego Geodety Kraju Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że postanowienie nie narusza prawa. Wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego poprzedzone jest badaniem przez organ czy nie zachodzą przeszkody materialnoprawne uniemożliwiające wszczęcie tego rodzaju postępowania. Przeszkody te to na przykład brak legitymacji czynnej w złożeniu wniosku czy nie możność prowadzenia takiego samego postępowania w sytuacji gdy wcześniej wydana została ostateczna decyzja administracyjna rozstrzygająca identyczny wniosek lub rozstrzygnięcie podlegało już kontroli sądowej, (res iudicata). W takiej sytuacji, zgodnie z art. 61 a k.p.a. organ odmawia wszczęcia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie organ uznał, że toczyło się wcześniej postępowanie zakończone wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] decyzji z [...] września 2006 r. nr. RR [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej nr [...] w obrębie K. Decyzja ta podlegała kontroli sądowej i zakończyła się wydanie przez WSA w Kielcach wyroku z 1 lutego 2007r. oddalającego skargę. Ponieważ skarżący nie wskazał we wniosku nowych okoliczności które nie były brane pod uwagę przez WSA w Kielcach organ uznał, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Przepis art. 61 a k.p.a., na który powołał się organ I instancji, został dodany do kodeksu postępowania administracyjnego przez art. 1 pkt. 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (D.U. z 2011 r. Nr. 6, poz. 18), zmieniający ustawę z dniem 11 kwietnia 2011 r. Stanowi on obecnie podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania m.in. gdy postępowanie nie może być wszczęte m.in. "z innych uzasadnionych przyczyn". Przepis nie określa jakich, jednakże posiłkując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym należy dojść do wniosku, że chodzi o takie sytuacji w których istnieje przeszkoda przedmiotowa uniemożliwiająca prowadzenie postępowania administracyjnego. Na przywołanie zasługuje pogląd, że "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym" (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, Lex nr 530338, wyrok NSA z 10.10.2012 r , II OSK 1087/11 i powołane tam orzecznictwo, LEX nr 1234059). Naczelny Sąd Administracyjny wywodzi w tym wyroku, że przedmiotem kontroli sprawy prowadzonej w trybie nadzwyczajnym jest ustalenie czy kontrolowana decyzja czy postanowienie dotknięte jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Organ który wszczyna tego rodzaju postępowanie nie orzeka co do istoty sprawy. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wskazania zawarte w prawomocnym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym zarzuty, które poddane już zostały kontroli sądowoadministracyjnej w trybie zwykłym nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Jeżeli zarzuty na które powołuje się skarżący były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w trybie zwykłym niedopuszczalne jest więc wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia. Poza tym z mocy art. 170 p.p.s.a. prawomocne orzeczenia sądowe wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe w tym sądy administracyjnej dokonującej kontroli postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Co prawda uchwała 7 Sędziów zapadła zanim wszedł w życie art 61 a k.p.a. ale, zdaniem Sądu obecnie rozstrzygającego sprawę, wywody zawarte przede wszystkim w uzasadnieniu tej uchwały znajdują aktualność w obecnym porządku prawnym. Organ I instancji, powołując się na wyrok NSA z 26 sierpnia 2010 r., I OSK 1400/09, wskazał, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenie skargi ogranicza organom administracji możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego. Możliwość podważenia treści wyroku sądowego a więc i wcześniejszej decyzji uzależniona jest od wskazywanych przyczyn wadliwości a więc tylko w sytuacji w której sąd nie badał decyzji pod kątem istnienia innych przesłanek wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności. Co istotne przy tym, oceniając istnienia przesłanek z art. 61 a § 1 k.p.a organ nie bada merytorycznie wniosku a tam samym nie gromadzi dowodów na podstawie których ustala się stan faktyczny ponieważ wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (por wyrok WSA w Krakowie z 21 marca 2012 r II SA/Kr. 1814/11, Lex nr 1138565, wyrok WSA w Gdańsku z 19.01.2012 r III SA/Gd 464/11, Lex. Nr 1109900). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaprezentowane w tych wyrokach tezy w pełni podziela. Kluczowym jest zatem wstępne zbadanie przez organ czy okoliczności na jakie powołuje się obecnie skarżący nie wykluczają w świetle art. 61 a kpa możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnego. Wszczęcie takiego postępowania uzależnione jest nie tylko od spełnienia zadość warunkom formalnym ale i ustalenia, po wstępnym badaniu, czy treść żądania, w świetle uprzedniego wyroku sądu, nie stanowi przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym, (por. wyrok NSA z 10.10.2012, II OSK 1087/11, LEX nr 1234059). W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że przyczyny na jakie powołuje się skarżący a sprowadzające się do podważania materiału dowodowego zebranego w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Starosty S. z [...] czerwca 2006 r. w postaci dokumentacji scaleniowej, która jego zdaniem nie była przedmiotem oceny przez WSA w Kielcach, w tym rejestru klasyfikacyjno-scaleniowego sporządzonego w ramach tego postępowania, aktu notarialnego nabycia działki [...] i jego nie wiążącego charakteru, braku oceny oświadczeń w sprawie przyjęcia projektu scalenia w których nie figuruje przedmiotowa nieruchomość nie są okolicznościami nowymi, które nie były brane pod uwagę przez sąd poprzednio rozpoznający sprawę. Analiza uzasadnienia wyroku WSA w Kielcach wskazuje, że sąd zapoznał się z całą dokumentacją scaleniową i poscaleniową, ocenił ją i na tej podstawie doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Miał także do wglądu akt notarialny oraz oświadczenia w sprawie przyjęcia projektu scaleniowego i dokumenty te ocenił. Jednocześnie Sąd wskazał, że nie stwierdził wadliwości decyzji z powodu istnienia przesłanek których istnienie powinien brać pod uwagę z urzędu (przesłanki z art. 156 kpa).Tym samym, wobec nie wykazania przez skarżącego nowych istotnych okoliczności, które w świetle art. 156 kpa mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji organy prawidłowo uznał, że z uwagi na wcześniejszy wyrok sądu - zachodzą przesłanki przedmiotowe do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Tak na marginesie wskazać należy, że nieważność decyzji zachodzi gdy wydana została: -z naruszeniem przepisów o właściwości; -bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszenie prawa; -dotyczy już sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną; -skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; -była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; -zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przesłanki dotyczące wadliwie ocenionego materiału dowodowego lub jego niekompletności nie mieszczą się w katalogu przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a. Tego rodzaju kwestie mogą być natomiast przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 kpa. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270) skargę oddalił.