IV SA/Wa 2875/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata F. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: organ II instancji, SKO) decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania Pani B. K., (dalej skarżącą). Stan sprawy przestawiał się następująco: Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku Prezydenta miasta W. z dnia [...] marca 2009 r., Marszałek Województwa [...] wyraził zgodę na przeznaczenie w projekcie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. w W. miasta W." gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne o łącznej powierzchni 5,7396 ha i nie wyrażającej zgody na zmianę przeznaczenia w projekcie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. w W. miasta W." na cele nieleśne pozostałych gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 38,0785 ha. Od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej: organ I instancji), pismem z dnia [...] maja 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. wraz ze złożonymi w późniejszym terminie dodatkowymi dokumentami, z zachowaniem terminu ustawowego, do SKO w W., odwołała się skarżąca. W swoim odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej działek o nr ewidencyjnym. [...],[...],[...] z obrębu [...] i orzeczenie w tym zakresie co do istoty przez SKO w W. W odwołaniu zarzuciła, iż decyzja została wydana z naruszeniem: art. 153 ustawy o z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: ustawa p.p.s.a.) - bowiem decyzja jej zdaniem, została wydana w oderwaniu od sytuacji prawnej jej nieruchomości ustalonej orzeczeniami sądu administracyjnego - a zatem powoływanie się przez organ I instancji w decyzji na "aktualne opinie jest niedopuszczalne z uwagi na powagę rzeczy osądzonej prawomocnymi orzeczeniami" oraz naruszenia art. 7,77,107 § 1 i 3 k.p.a. i art. 35 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2013 r. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącej. Na decyzję SKO z dnia [...] października 2013 r., została wniesiona skarga z dnia [...] listopada 2013 r. Pani B. K. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz z uwagi na względy słuszności zwróciła się z prośbą o uwzględnienie jej odwołania z dnia [...] maja 2012 r. wraz z pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Decyzji SKO z dnia [...] października 2013 r., zarzuciła brak podstawy prawnej dla umorzenia postępowania z naruszeniem art. 153 ustawy p.p.s.a. oraz pozbawienie jej wyżej wymienioną decyzją prawa do ochrony jej praw z naruszeniem konstytucyjnego prawa do postępowania sądowego. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., w części dotyczącej jej działki oznaczonej nr ew. [...],[...], i [...] z obrębu [...] oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty odwołania. W uzasadnieniu swojej skargi, skarżąca podniosła ponadto, iż na podstawie prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. IV SA/Wa 388/05, uzyskała przymiot strony, gdyż "Sąd uznał za słuszny pogląd, że postępowanie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wszczyna się na wniosek wójta, jednak przymiot strony w tym postępowaniu maja także właściciele tych gruntów". Sąd uzasadnieniu wyżej wymienionego wyroku przyjął, że w przedmiotowej sprawie źródłem interesu prawnego może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. W ocenie sądu właściciele gruntów leśnych zainteresowani zmianą ich przeznaczenia na cele nieleśne (pod budownictwo mieszkaniowe mają interes prawny w rozpatrzeniu sprawy. Decyzja w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów związana jest wykonywaniem własności nieruchomości. Brak zgody ogranicza dysponowanie własnością, gdyż wpływa na ich wartość rynkową, utrudnia obrót nieruchomością, uniemożliwia planowaną zabudowę. Przepisem prawa materialnego, na który od początku i nadal powołuje się skarżąca w całym postępowaniu, domagając się czynności organów administracji ze względu na interes prawny i obowiązek skarżącej, i na który powołuje się także w skardze do WSA w Warszawie jest art. 140 k.c. Skarżąca podnosi także, iż jeszcze wcześniejsze prawomocne postanowienie Prezydenta miasta W. z dnia [...] listopada 2004 r. dopuściło ją, jako stronę postępowania do udziału w toczącym się postępowaniu o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cle nieleśne na części działki skarżącej, poprzednio oznaczonej nr ewidencyjnym [...]. Decyzja SKO z dnia [...] października 2013 r., w przekonaniu skarżącej, nie ma podstawy prawnej, gdyż ma przyznany przymiot strony. Według jej oceny, tylko na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie można umorzyć postępowania. Zdaniem skarżącej, sąd administracyjny raz już uznał ją jako stronę postępowania, a zatem nie ma podstaw, ażeby inny organ kwestionował ten wyrok i ażeby kwestionował w trakcie trwania niniejszego postępowania. Według stanowiska skarżącej, nie może być tak, że w toku sprawy nagle traci ona przymiot strony. Jest to jej zdaniem, niesprawiedliwe i oznacza pozbawienie skarżącej prawa do ochrony jej praw - konstytucyjnego prawa do postępowania sądowego. W trybie art. 151 p.p.s.a. SKO wniosło o oddalenie skargi oraz o rozpoznanie sprawy także pod nieobecność reprezentanta Kolegium. Organ II instancji podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2013 r., w której na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w zw. z art. 28 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania Pani B. K. Spowodowane to było wejściem w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. poz. 503). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm. dalej p.p.s.a.) dokonuje kontroli działań administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega prawidłowość zebrania przez organy administracji materiału dowodowego i prawidłowość jego rozpatrzenia stosownie do przepisu art. 77 § 1 k.p.a. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w zakresie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 §1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone wart. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. Zgodnie z art. 151 ustawy p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przedmiotem skargi jest decyzja SKO nr [...] wydana w dniu [...] października 2013 r. Sąd skargę oddalił, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób upoważniający Sąd do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego. Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymaga przeprowadzenia oceny zastosowania następujących uregulowań prawnych: I. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym przeważa stanowisko odzwierciedlające poglądy zwolenników obiektywnej teorii strony (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93, Glosa 1996, nr 1, z glosą I. Lipowicz i A. Agopszowicza), w którym przyjęto, że: "Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku". W sytuacji, w której przepisy ustaw szczególnych wymieniają osoby lub inne podmioty, które są stronami postępowania administracyjnego określonego w ustawie, organ administracji publicznej jest związany tymi przepisami (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, ONSA WSA 2008, nr 1, poz. 12; OSP 2008, z. 3, poz.3. Warunkiem przesądzającym uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". II. W drugiej kolejności, należy zaznaczyć, iż decyzja organu I instancji dotyczy instytucji prawnej udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 7 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm. dalej: и.g.r.l.). Treść art. 7 u.g.r.l. wyraża zasadę według której, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm, dalej u.p.z.p.). W art. 7 ust. 2 u.g.r.l. określone są sytuacje wymagające zgody właściwych organów na takie przeznaczenie. Przepis ten wymienia te organy oraz reguluje tryb wyrażania takiej zgody. Przepisy u.p.z.p. wyznaczają sposób i przebieg postępowania dotyczącego sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 17 pkt 6 u.p.z.p., po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zobowiązany wystąpić o opinie o projekcie planu, o jego uzgodnienie, a także, jeżeli zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wymaga zgody - o zgodę właściwego organu administracji publicznej na dokonanie takiej zmiany. Obligatoryjność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów wiąże się z tym, że uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem art. 17 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust.2 i 3 u.g.r.l., tj. bez uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, powodując nieważność uchwały rady gminy (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. II OSK 1900/08). Jak wynika z art. art. 7 ust. 3 u.g.r.l., wyrażenie zgody, o której mowa w ust 2 pkt 1, 2 i 5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Instytucję prawną wynikającą z treści art. 7 u.g.r.l. należy zatem rozpatrywać łącznie z przepisami u.p.z.p. W przypadku gdy w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidziano przeznaczenie dotychczasowych gruntów rolnych i/lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wójt (burmistrz, prezydent miasta) zwraca się o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów. Należy podkreślić, iż zgoda ta wyrażana jest w formie decyzji administracyjnej, która ze względu na swój szczególny charakter nie jest typową decyzją administracyjną wydawaną w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 1 § 1 k.p.a. Jest to decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego, ograniczonego jednak generalnymi zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi z treści art. 7 k.p.a. III. W trzeciej kolejności, należy stwierdzić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, iż "Udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze należy postrzegać jako szczególny przykład współdziałania ustrojowo odrębnych organów samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej. Procedura zakładająca wystąpienie o zgodę, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazuje na istnienie więzi funkcjonalnej między ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi a ustrojowo odrębnymi od niego podmiotami samorządu terytorialnego. Pomimo, że art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia wystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze obok nałożonego na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obowiązku wystąpienia o zaopiniowane i uzgodnienie projektu planu miejscowego przez inne organy, wskazane środki prawne posiadają odmienny charakter" (zob. uchwała NSA w Warszawie, 7 sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OSP 1/13, LEX nr 1404020). W jednym z orzeczeń NSA wskazał także na specyficzny charakter wyżej wymienionej decyzji, stwierdzając, iż "Decyzja o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych i leśnych na inne cele /nierolnicze i nieleśne/ ma zdecydowanie specyficzny charakter wynikający z usytuowania tej zgody w systemie prawa jako pewnego rodzaju instytucji stanowiącej konieczne ogniwo wstępne, aby gmina mogła zrealizować swoje zamierzenie planistyczne polegające na tym, że w akcie o charakterze prawa materialnego obowiązującym na ściśle określonym obszarze tej gminy, chce grunty rolne lub leśne przeznaczyć na cele odmienne od ich dotychczasowego charakteru i przeznaczenia. Jest to w istocie akt swoim celem mocno zbliżony do wymaganej procesem legislacyjnym zgody innego, współdziałającego organu, na wydanie aktu normatywnego, lub też na zamieszczenie w nim pewnego rodzaju unormowań wiążących się z koniecznością współdziałania różnych wyspecjalizowanych organów" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt. II OSK 329/09, LEX nr 592060). W orzecznictwie jak i w doktrynie istniała rozbieżność poglądów na temat tego czy właściciel nieruchomości, co do której właściwy organ wystąpił o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych bądź rolnych powinien lub też nie powinien być stroną takiego postępowania (por. W. Radecki, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z komentarzem, Wrocław 1995, s. 43). Wskazana wyżej rozbieżność poglądów była przyczyną orzeczenia WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. IV SA/Wa 388/05 oraz wcześniejszych rozstrzygnięć organów administracji. IV. W czwartej kolejności Sąd uznaje iż, SKO w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania Pani B. K. w związku z nowym stanem prawnym jaki powstał po wejściu w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 503). W wyniku nowelizacji u.g.r.l. dodany został m.in. przepis ust. 3a do art. 7 u.g.r.l. w brzmieniu "Stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta)". Dodanie ust. 3a do art. 7 u.g.r.l. wskazującego w sposób enumeratywny, kto jest stroną w postępowaniu o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów w sposób jednoznaczny przesądza kto jest stroną w takim postępowaniu. Z uzasadnienia projektu wyżej wymienionej ustawy wynika, iż zmiana powyższa miała na celu zwiększenie przejrzystości dotychczasowych przepisów oraz rozwianie wątpliwości pojawiających się w orzecznictwie sądów administracyjnych poprzez jednoznaczne określenie podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, uregulowanego w art. 7 ust. 2 ustawy. Ponadto, proponowana zmiana ma na celu zapewnienie samorządom gminnym płynnej i bezkolizyjnej realizacji polityki przestrzennej na szczeblu gminy. Dodanie ust. 3a do art. 7 u.g.r.l. było spowodowane rozbieżnościami interpretacyjnymi art. 28 k.p.a. w zakresie pojęcia "interesu prawnego" podmiotów występujących w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych występowały poglądy przyznające legitymację procesową w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, również właścicielom i użytkownikom wieczystym gruntów objętych wnioskiem o zmianę przeznaczenia. Podobne rozbieżności interpretacyjne powstały również na płaszczyźnie orzecznictwa NSA. Ich konsekwencją było podjęcie przez NSA w Warszawie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 r., (sygn. akt II OPS 1/13, LEX nr 1404020). W rozstrzygnięciu tym NSA stwierdził wprost, iż "Właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503). Sąd w tym składzie podziela także w pełni pogląd wyrażony w uchwale NSA w Warszawie 7 sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 r., (sygn. akt II OPS 1/13) oraz w rozstrzygnięciu SKO z dnia 18 października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w swojej decyzji z dnia [...] października 2013 r., w sposób prawidłowy uznało, że konsekwencją wejścia w życie wyżej wymienionej nowelizacji jest zatem fakt, iż skarżącej bez względu na poglądy wcześniej wyrażone przez organy w orzeczeniach, jak również poglądy sądu prezentowane w wyrokach dotyczących podobnej problematyki, w związku ze zmianą stanu prawnego nie przysługuje przymiot strony postępowania objętego wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Tym samym również ocenie Sadu nie może ona skutecznie złożyć odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Skarżącej przymiot strony nie przysługuje. Z tego względu Kolegium było zobligowane do umorzenia postępowania wszczętego odwołaniem Pani B. K. Z uwagi na to, iż skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu a, koszty tej pomocy nie zostały uiszczone, w pkt 2 sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, na podstawie § 2 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz.461)