IV SA/Wa 2901/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi [...] – część [...] etap [...] oddala skargę W piśmie z dnia 25 września 2018 r. M.W. wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej [...]-[...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi [...] - część [...]-[...] etap 1. Zaskarżanej uchwale zarzucił niezgodność : - ze Studium uwarunkowań z dnia [...] grudnia 1999 r.; - z ustawą z dn.28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach uzdrowiskowych, z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r.; - ze Statutem uzdrowiska gminy [...]-[...] z dnia [...] września 2008 r., z art 32 ust. Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Ponadto wskazał na nieaktualność mapy (sprzed kilkunastu lat) dołączonej do projektu planu wprowadzająca w błąd instytucje opiniujące, a także na naruszenie procedury planistycznej w zakresie: - składania uwag do projektu planu; - braku opiniowania ostatecznej wersji projektu przez Komisję Uzdrowiskową o sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko przez tego samego pracownika Urzędu, który przygotował projekt planu (brak niezależnego dokumentu); - negatywnej opinii Komisji Uzdrowiskowej. Skarżący wskazując na powyższe wniósł o uchylenie ww. uchwały z uwagi na znaczące naruszenie procedury planistycznej oraz wielu aktów prawa miejscowego i ogólnego. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż obszar uchwalonego planu obejmuje: 1) od północno-wschodniego narożnika działki o nr ew. [...] z obrębu [...] [...] granicami działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] z obrębu [...] do [...]-[...] narożnika działki o nr ew. [...]; 2) południowo-wschodnimi granicami działek o nr ew. [...], [...] oraz 106/3 z obrębu [...]; 3) południowo-zachodnimi granicami działek o nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] do [...]-[...] narożnika działki o nr ew. 1[...] z obrębu [...]; 4) od [...]-[...] narożnika działki o nr ew. [...] z obrębu [...] [...] granicami działek o nr ew.: [...] oraz [...] do [...]-[...] narożnika działki o nr ew.[...] z obrębu [...]. Obszar ten przylega bezpośrednio do dużego osiedla domów jednorodzinnych (mapa dołączona do planu wprowadza w błąd i sugeruje, że inwestycja jest odizolowana od innych zabudowań, podczas gdy ta mapa jest nieaktualna - sprzed kilkunastu lat). Nieruchomość skarżącego jest częścią przylegającego osiedla. Zostało ono wydzielone wraz z pozostałą częścią [...] [...]-[...] jako faza 2. Obecnie uchwalony plan był procedowany tylko i wyłącznie dla jednej działki w oderwaniu od pozostałego terenu jako faza 1, mimo że inwestycja ma charakter działalności generującej znaczny ruch, hałas oraz emisje i immisje substancji (wskazuje na to prognoza oddziaływania na środowisko dla tego planu) – zlokalizowany jest tam warsztat samochodowy, salon sprzedaży kilku marek, stacja diagnostyczna i liczne parkingi gromadzące samochody. Uchwała jest sprzeczna z wcześniejszymi założeniami planistycznymi, spójnością i kompleksowością ładu przestrzennego, jak również z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...]-[...] z dnia [...] grudnia 1999 r. w sprawie przyjęcia studium uwarunkować i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]-[...] (dalej również jako: "studium uwarunkowań"). Tereny objęte projektem uchwały znajdują się w strefie ochronnej oznaczonej literą "C". Zgodnie z art. 38 ust. 3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej dla strefy "C" procentowy udział terenów biologicznie czynnych wynosi nie mniej niż 45. Wobec tego zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej w zaskarżonej uchwale jest niedopuszczalne. Ponadto uchwała zwiększa wysokość zabudowy do 15 m podczas, gdy okoliczne budynki mają 10-12 m, co może determinować parametry dla innych, wciąż niezabudowanych terenów usługowych. Może się stać tak, że budynek będzie stanowił dominantę wysokością w tej części gminy. W piśmie z dnia 23 sierpnia 2018 r. Burmistrz wskazał, że wysokość została dostosowana do działek sąsiednich. Jest to niezgodne z rzeczywistością, dla wszystkich działek obowiązujący MPZP określa wysokość na 12 m. Świadczy to o braku merytorycznego przygotowania autorów projektu uchwały co do oceny warunków planistycznych terenów przyległych do działki firmy [...]. Skarżący podniósł, że zgodnie ze studium funkcją wiodącą w rozwoju przestrzennym i gospodarczym gminy jest funkcja uzdrowiskowa wraz z towarzyszącymi jej funkcjami usługowymi związanymi z obsługą turystyki i rekreacji, mieszkaniową, rolniczą i produkcyjną. Każdy uchwalony plan winien być zgodny ze studium. Przy założeniu zamiaru uchwalenia tzw. punktowego planu dla nieruchomości z salonem Renault, cele studium w tak przyjętym planie nie będą mogły być realizowane, gdyż taki plan przewidujący najpewniej jedynie zabudowę usługową i minimalizację powierzchni biologicznie czynnej nie realizuje podstawowych założeń studium czyli ochrony i rozwoju funkcji uzdrowiskowej. Inna sytuacja miała by miejsce gdyby plan zmieniany był dla większego obszaru, gdyż wówczas w ramach kompensaty utraty charakteru uzdrowiskowego części obszaru można byłoby przedstawić jego realizację w innej części gminy i rekompensatę na innych powierzchniach tych terenów, które zapewniają utrzymanie uzdrowiskowego charakteru obszaru zmienianego planu miejscowego. Dalej skarżący wskazał na naruszenie procedury planistycznej w zakresie możliwości składania uwag do ww. planu, gdyż nie został dotrzymany zgodnie z obwieszczeniem Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2018 r. ostatni termin do ich składania, przypadający na 7 czerwca 2018 r . W tym dniu Urząd był nieczynny dla interesów bowiem urzędnicy byli obecni na uroczystościach związanych z otwarciem nowego Ratusza i z tego powodu został pozbawiony możliwości złożenia dokumentów w tym dniu. Skarżący dodał, że Komisja Uzdrowiskowa opiniująca projekt planu otrzymała dokument ze zmienionymi parametrami dotyczącymi wysokości obiektów w porównaniu z projektem wyłożonym do publicznego wglądu. Prognoza oddziaływania na środowisko została przegotowana przez E. K. kierownika Gminnego Wydziału Planowania. Brak jest w niej bezstronnych analiz między innymi wpływu planu na zbiorniki wód podziemnych, poziom zwiększenia hałasu oraz pomiary potencjalnego zwiększenia ruchu związanego z rozbudową inwestycji. W podsumowaniu skarżący stwierdził, że uchwalenie tzw. punktowego planu dla ww. obszaru salonu i warsztatu Renault narusza jego interes prawny. Powoduje naruszenie spójności ładu przestrzennego i są nieuzasadnione zarówno z perspektywy ekonomicznej, jak i społecznej. Gmina mająca status uzdrowiska powinna szczególnie dbać o jak największe powierzchnie biologicznie czynne oraz przyczyniać się do ochrony środowiska i minimalizacji zbędnej zabudowy przemysłowej lub usługowej niezwiązanej z charakterem uzdrowiskowym. Przyjęty plan, zdaniem skarżącego, narusza jego interes prawny w zakresie składania uwag do planu oraz może mieć potencjalny niekorzystny wpływ na parametry drugiej części planu, do którego należy jego nieruchomość poprzez zdeterminowanie na jego działce wysokich parametrów powierzchni biologicznie czynnej, celem rekompensaty 15 % wprowadzonych dla terenów inwestycyjnych warsztatu i salonu samochodowego. W odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności wskazał na brak legitymacji skarżącego do złożenia przedmiotowej skargi, gdyż nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonych w obrębie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu zarzuty skargi są niezasadne. Zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń obowiązującego Studium, zgodnie z którym teren objęty w/w planem znajduje się w strefie rozwoju (projektowanej zabudowy) oznaczonym symbolem 1Ur(M) opisanym jako tereny wolne od zabudowy, przeznaczone do realizacji, dla których zatwierdzono lub podjęto opracowanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obejmującym m.in. rejon wsi [...]. Ustalenia dla funkcji usługowej wynikające z polityki przestrzennej Gminy to realizacja usług jako komercyjne i publiczne o charakterze ponadlokalnym (rejon Bielawy) o nieprzekraczalnej wysokości 4 kondygnacje (3 kondygnacje z poddaszem użytkowym). Dla terenu objętego planem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów wsi [...], zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...]-[...] z dnia [...] czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 1998 r. Nr [...], poz. 137 z póżn. zm.). Zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu, teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów wsi [...] - część [...]-[...] - etap 1 przeznaczony jest również pod usługi - budynki użyteczności publicznej przeznaczone do pełnienia funkcji administracyjno-biurowej, oświaty, nauki, kultury, obsługi bankowej, handlu i innych usług nieuciążliwych dla otoczenia. Ustalone w obowiązującym planie wskaźniki zagospodarowania terenu oraz parametry zabudowy są już w dużym stopniu nieadekwatne do istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi [...] - część [...]-[...]. W 2017 r., na skutek przedłużającej się procedury planistycznej dla całości terenu Bielawy północno-zachodniej a także na skutek wniosku właściciela działek. Następnie Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] września 2017 r., w której dopuszczono możliwość etapowania uchwalenia planu. Zostały wydzielone 2 etapy planu. Pierwszy etap 1 obejmował działki objęte wnioskiem właściciela natomiast, etap 2 obejmował pozostałe tereny wsi [...] - część północno-zachodnia. Teren objęty planem stanowi nieruchomość złożoną z kilku działek, na której znajdują się obiekty typu: salon samochodowy, warsztat i stacja diagnostyczna pojazdów wraz z parkingami. Teren ten przylega do ul. [...], która jest drogą wojewódzką Nr [...] o bardzo dużym natężeniu ruchu, zatem, twierdzenie, że to opisana działalność prowadzona przez właściciela działek generuje ruch, hałas i emisję substancji jest nieuzasadnione. Organ przyznał, iż występowano o zmniejszenie wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej do 15 % oraz o zwiększenie maksymalnej wysokości zabudowy do 18 m. Zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej jest podyktowane koniecznością zrealizowania utwardzonego parkingu do ekspozycji samochodów. W planie, przyjęto wnioskowane wskaźniki, z tym, że maksymalną wysokość zabudowy ustalono na 15 m, pomimo że budynek PSE, znajdujący się po przeciwnej stronie ul. [...] ma wysokość 23 m, dostosowując się w ten sposób do maksymalnej wysokości zabudowy ustalonej dla terenów otaczających w obowiązującym planie z 1998 r. Zmieniono także inne wskaźniki zawarte w obowiązującym planie, takie jak np. maksymalna intensywność zabudowy oraz wprowadzono wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy. Dla terenów przylegających do ul. [...], objętych opracowywanym projektem planu dla terenów wsi [...] - część północno-zachodnia - etap 2, przeznaczonych również pod zabudowę usługową, przewiduje się wskaźniki i parametry zabudowy na podobnym poziomie. Odnośnie zmniejszenia wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej do 15% należy wyjaśnić, że przyjęty w ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych, procentowy udział terenów biologicznie czynnych wynoszący nie mnie niż 45% - odnosi się do całości strefy "C" ochrony uzdrowiskowej a nie do pojedynczych działek. Dla całej strefy "C" ochrony uzdrowiskowej bilans terenów biologicznie czynnych wynosi 83,83%, przy udziale terenów biologicznie czynnych koniecznych do zachowania, w ramach strefy "C'" - nie mniej niż 45%. Ten wskaźnik udziału terenów biologicznie czynnych na poziomie 83,83 % wynika ze sporządzonego i przekazanego do Ministerstwa Zdrowia "Operatu uzdrowiskowego dla gminy [...]-[...]. Organ wyjaśnił, iż wprawdzie Komisja Uzdrowiskowa , Zdrowia i Opieki Społecznej w dniu 17 kwietnia 2018 r. negatywnie zaopiniowała projekt planu, to jednak w zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. opinia ta nie jest wiążąca dla organu sporządzającego plan. W odniesieniu do wyłożenia projektu planu organ wskazał, iż odbyło się to w dniach 4 do 24 maja 2018 r., o czym wszyscy zainteresowanych powiadomieni w drodze obwieszczenia, ogłoszenie w prasie lokalnej, na stronie BIP. Termin składania uwag upływał w dniu 7 czerwca 2018 r., w którym z uwagi na oficjalne otwarcie Ratusza urząd był czynny krócej do 12.00. Na 11 maja został wyznaczony retman dyskusji publicznej, na której nikt się nie pojawił. Rysunek planu został sporządzony na kopii mapy zasadniczej posiadającej pieczątkę Starosty [...] o zgodności z treścią materiałów PZGiK z 8 sierpnia 2016 r. W posumowaniu organ stwierdził plan dla trenów wsi [...] część [...]- [...] – etap 1 jest zgodny z ustaleniami Studium przyjętym uchwałą nr [...], z przepisami ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych, ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Statutem Uzdrowiska [...]-[...]. W piśmie procesowym z dnia 25 stycznia 2019 r. skarżący wskazał, że właścicielem nieruchomości w postaci wydzielonego lokalu mieszkalnego, mieszczącego się na nieruchomości gruntowej, której jest on współwłaścicielem położonej w [...] - [...] składającej się z dz. ew. nr [...], obręb [...] [...], dla których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgi wieczyste o nr odpowiednio: [...] i [...] oraz współwłaścicielem nieruchomości gruntowej ( stanowiącej drogi dojazdowe wewnątrz osiedla na którym znajduje się nieruchomość lokalowa ) składającej się z dz. ew. nr [...], obręb [...] [...], dla której Sąd Rejowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Nieruchomość skarżącego położona jest na osiedlu bezpośrednio sąsiadującym z obszarem objętym zaskarżoną uchwałą. Zatem twierdzenie organu o braku legitymacji skarżącego jest całkowicie bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej jako u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. Sąd rozpatrując skargę na uchwałę Rady Miejskiej [...] - [...] wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pierwszej kolejności bada, czy skarżący posiada interes prawny, a następnie czy interes prawny skarżącego został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jak przyjmuje się w doktrynie, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (akt stosowania prawa). O uwzględnieniu natomiast skargi wniesionej w tym trybie przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 618/11; z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. W niniejszej sprawie, skarżący był zatem obowiązany wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Skarżący nie przedstawił takiego rodzaju argumentu (okoliczności), który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie, a zatem skarżący nie spełnił przesłanki, która uprawniałaby ich do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Należy przy tym zwrócić uwagę, że każde uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może powodować konsekwencje nie tylko w sferze własnościowej, ale również w sferze dotyczącej uciążliwości życia na danym terenie. Działań tych nie można uznać za naruszające prawo, jeżeli ustalenia planu mieszczą się w granicach określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z materiału sprawy wynika, że skarżący dysponuje prawem własności do wyodrębnionego lokalów mieszkalnego oraz prawem współwłasności do nieruchomości gruntowej, zlokalizowanych poza obszarem objętym zaskarżoną uchwałą. Nie negując, że w pewnych sytuacjach właścicielowi nieruchomości, w tym właścicielowi lokalu mieszkalnego stanowiącego część nieruchomości zarządzanej przez wspólnotę mieszkaniową, a które położone poza terenem objętym planem może przysługiwać interes prawny do zaskarżenia uchwały, ale tylko wtedy, gdy wykaże, że ustalenia takiego miejscowego planu zmieniają jego sytuację prawną, w tym sposób wykonywania prawa własności. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie skarżący w żaden sposób nie wykazał aby przepisy zaskarżonej uchwały naruszyły jakikolwiek przepis prawa materialnego, wpływając tym samym negatywnie na jego sytuację prawną. Przedstawiona przez skarżącego w skardze argumentacja wskazywać mogłaby jedynie na możliwość co najwyżej naruszenia interesu faktycznego, który to interes nie został jednak przez ustawodawcę uwzględniony w cyt. wyżej art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Brak legitymacji po stronie skarżącego do wniesienia skargi na opisaną wcześniej uchwałę nr [...] Rady Miejskiej [...]-[...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi [...] - część północno-zachodnia etap 1 w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, oznacza brak podstaw do żądania od sądu administracyjnego kontroli legalności zaskarżonej uchwały organu gminy. Sytuacja ta powoduje, że sąd nie był uprawniony do badania merytorycznych zarzutów skargi, a także dokonywania oceny celowości, czy też słuszności działania organów gminy. Pokreślenia przy tym wymaga, iż w orzecznictwie wyraźnie stwierdza się, że dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Jednakże samo uznanie, że skarżący posiada legitymacje do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., nie przesądza jeszcze o uwzględnieniu skargi. Natomiast obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie (...) tzw. władztwa planistycznego ( por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 618/11; wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04 , wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, dostępne w COSA). Tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.