IV SA/Wa 295/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego Z. B. kwotę 354 (trzysta pięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr. [...]Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] maja 2013 r. o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego związanego z produkcją rolniczą wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr. ew. [...], [...], [...] w miejscowości S., w otulinie [...] Parku Narodowego (dalej [...]PN). Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i prawnych. Z. B., dalej skarżący, wystąpił o wydanie mu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego związanego z produkcją rolniczą wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr. ew. [...], [...], [...], w miejscowości S. W stosunku do tego terenu nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość położona jest w otulinie [...] Parku Narodowego. Dyrektor [...] Parku Narodowego (dalej Dyrektor [...]PN) postanowieniem z [...] maja 2013 r. nr [...], na podstawie art. 53 ust 4 w zw. z art. 60 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. nr 132 z 1997 r, poz. 876), dalej p.z.p., ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r o ochronie przyrody (D.U. 2004, Nr 92, poz. 880 ze zm.), rozporządzeń Ministra Środowiska w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt z dnia 12.10.2011 (Dz.U. nr 237, poz. 1419) oraz w sprawie ustanowienia strefy ochrony zwierzyny łownej w otulinie [...] Parku Narodowego z dnia [...] kwietnia 2005 r. (Dz.U. Nr [...], poz. [...]), oraz w związku z art. 106 K.p.a. nie uzgodnił przedmiotowej inwestycji ponieważ: 1) inwestycja znajduje się na terenie otuliny [...] Parku Narodowego w odległości 900 m od granic [...]PN i miałaby zostać zlokalizowana na terenie dotąd niezabudowanym, rolnym, mającym znaczenie jako obszar dopełniający przyrodniczo [...]PN, zabudowa byłaby zagrożeniem zewnętrznym dla [...]jcowskiego Parku Narodowego z powodu zmniejszenia terenów niezabudowanych oraz oddziaływania przyczyniającego się do umniejszenia funkcji połączeń pomiędzy terenami przyrodniczo czynnymi; 2) inwestycja uniemożliwi migrację zwierząt, gdyż przez działkę przebiega korytarz ekologiczny umożliwiający połączenie [...]PN z [...] Parkiem Krajobrazowym; 3) zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc (uchwała Rady Miejskiej nr [...]), obszar ten miał być obszarem otwartym (bez zabudowy); 4) inwestycja stoi w sprzeczności z zasadą nie zbliżania zabudowy i nie intensyfikowania zainwestowania w sąsiedztwie granic [...]PN, nie zabudowywania otwartych terenów rolnych, które są podstawą do bytowania wielu zwierząt [...]PN (obszary ekotonu, żerowiska lęgowe i obszary migracji organizmów); 5) dalsze wkraczanie zabudową na tereny niezabudowane i dotychczas nie przeznaczone do tej zabudowy grozi likwidacją [...]PN na skutek naruszania, ograniczania i zamykania powiązań ekologicznych i szlaków umożliwiających migrację zwierząt oraz roślin i tym samym wymianę genów; 6) wprowadzenie zabudowy poszerzyłoby obszar zabudowy kosztem terenów rolnych pozwalających na bytowanie i umożliwiających migrację zwierząt i roślin. Na skutek odwołania skarżącego Minister Środowiska postanowieniem z 16 grudnia 2013r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego. W uzasadnieniu wskazał na następujące argumenty: 1. przedmiotowe działki leżą na obszarze dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w bliskiej odległości od Obszaru Specjalnej Ochrony Siedlisk Natura 2000 o nazwie "[...]" [...], w odległości ok 900 m od granic [...]PN, w świetle korytarza ekologicznego biegnącego w kierunku [...]. Jest to część korytarza ekologicznego "[...]" łączącego [...]PN z [...] Parkiem Krajobrazowym od strony wschodniej; 2. inwestycja miałaby być zlokalizowana na terenie dotychczas niezabudowanym mającym znaczenie jako obszar niezbędnie dopełniający przyrodniczo [...]PN; 3. powszechnie szkodliwy wpływ masowej zabudowy na przyrodę, tworzony poprzez realizowanie pojedynczych inwestycji wywołuje niekorzystne zmiany w środowisku [...]PN poprzez przekształcanie terenu w wyniku zabudowy, a co za tym idzie zniekształcanie walorów krajobrazowych, ograniczanie w przemieszczaniu się i ograniczanie przestrzeni życiowej zwierząt. Zmiany te mogą doprowadzić do zniszczenia przyrody, która podlega ochronie; 4. zgoda na inwestycję otworzy prawne możliwości do realizacji planów inwestycyjnych i będzie przyczynkiem do silnej urbanizacji terenów, które w obecnej chwili nie są jeszcze zabudowane (będzie stanowił punkt odniesienia i pozwalał na kontynuację tzw. "logicznej funkcji zabudowy"; 5. inwestycja będzie czynnikiem mogącym wywołać niekorzystne zmiany w środowisku przyrodniczym poprzez zapoczątkowanie procesu zabudowy liniowej; 6. inwestycja przerwie istniejący korytarz ekologiczny, który umożliwia zwierzętom zamieszkującym [...]PN swobodne przemieszczanie się, a co za tym idzie wpłynie negatywnie na zachowanie różnorodności biologicznej w obrębie parku, przepływ genów, utrudni poszukiwanie żerowisk, wodopojów oraz nowych miejsc bytowania zwierząt; 7. realizacja zabudowy liniowej wzdłuż części niezabudowanej granicy [...]PN, spowoduje barierę antropogeniczną utrudniającą lub wręcz uniemożliwiającą migrację zwierząt. Teren ten jest potencjalnym miejscem występowania, szczególnie w czasie wędrówek, takich gatunków jak łasica czy wydra oraz innych gatunków zwierząt, także tych nie podlegających ochronie gatunkowej (sarna, dzik). Obszar przyległy do inwestowanego utraci funkcję migracyjną, gdyż zabudowa spowoduje powstanie zabudowy liniowej równoległej do granic [...]PN, spowoduje fragmentację terenu i odcięcie od siebie podzielonych obszarów, także poprzez ogrodzenie; 8. wszystkie przedsięwzięcia w otulinie [...]PN w obrębie ciągów migracyjnych bądź ich sąsiedztwie stanowią zagrożenie dla możliwości pełnienia przez dany obszar funkcji ciągu migracyjnego. Możliwe jest zezwolenie na realizację niektórych przedsięwzięć jeżeli nie doprowadzą one do zniweczenia ustawowego celu tworzenia otuliny i korytarza ekologicznego; 9. działki inwestycyjne są jedynym miejscem migracji dla zwierzyny występującej w [...]PN, położonym przy wschodniej jego granicy. Istniejące na obszarze sąsiednim zabudowania są znacznie oddalone od siebie jak i od planowanej inwestycji. Inwestycja wraz z infrastrukturą wprowadza zabudowę kubaturową na terenie wolnej od niej; 10. zabudowa spowoduje zawężenie korytarza ekologicznego co będzie miało negatywny wpływ na przemieszczanie się zwierząt. Dotychczasowe negatywne usytuowanie drogi wojewódzkiej (hałas, bariera antropogeniczna) zostanie spotęgowane przez stałą obecność ludzi na tym terenie. Zwierzęta będą napotykały nowe przeszkody, co spowoduje ich płoszenie, co może doprowadzić do zagrożenia liczebności zwierzyny w [...]PN; 11. może nastąpić ograniczenie bazy pokarmowej dla zwierząt co może wpłynąć negatywnie na dobrostan populacji zasiedlających obszar chroniony w pobliżu działek inwestycyjnych. Działki znajdują się w obszarze żerowiska krogulca, kruka, puszczyka. Negatywne oddziaływanie będzie się odbywało bez względu na porę roku i porę dnia, co negatywnie wpłynie na możliwość migracji i żerowania zwierząt poza terenem [...]PN jak również w jego wnętrzu; 12. co prawda, nieobowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje, że obszar działek inwestycyjnych stanowi korytarz ekologiczny to jednak utrzymywanie gruntów w uprawie rolnej umożliwia temu obszarowi pełnienie funkcji korytarza migracyjnego dla zwierząt zamieszkujących [...]PN. Dlatego przedmiotowy obszar powinien zostać wyłączony z zabudowy na rzecz pełnienia funkcji związanych z ochroną walorów przyrodniczych; 13. nieobowiązujący plan należy traktować na równi z opiniami ekspertów jako wskazujący na ważną rolę przedmiotowego obszaru w ochronie zasobów przyrodniczych [...]PN. Podobnie należy traktować zapisy nieobowiązującego operatu zagospodarowania przestrzennego [...]PN, w którym obszar inwestycyjny jest terenem dla którego zaleca się zaniechanie intensywnego użytkowania gospodarczego i wprowadzanie wzbogacenia ekologicznego z zaleceniem rozwoju gospodarki leśnej z wykluczeniem ekspansji zabudowy w stronę obszarów i miejsc chronionych; 14. struktura obszarów wolnych od zabudowy wymaga pozostawienia stanu takiego jak uzgodniony w miejscowym planie, ponieważ struktura ta tworzy sieć powiązań ekologicznych niezbędnych dla [...]PN. Wkraczanie z zabudową w tereny niezabudowane grozi likwidacją [...]PN na skutek naruszenia, ograniczania, zamykania powiązań ekologicznych i szlaków; 15. inwestycja stanowi więc zagrożenie zewnętrzne dla parku poprzez przerwanie ciągu migracyjnego, zagraża trwałości populacji zwierząt na terenie [...]PN, ma negatywne oddziaływanie stałe szkodliwych czynników związanych z przebywaniem ludzi na danym terenie, na gatunki zwierząt i ptaków prawnie chronione i jest niezgodna z prawem w kontekście ustawowego celu otuliny określonego w art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody; 16. odnosząc się do zarzutów skarżącego organ wskazał, że podstawą prawną do wydania postanowienia przez organ I instancji jest przepis art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Odnośnie utworzenia strefy aktywności gospodarczej w S. wskazał, że realizacja inwestycji na działkach sąsiednich była dopuszczalna ponieważ obszar ten oznaczony był w nieobowiązującym planie jako teren usług publicznych i w związku z tym nie doszło do naruszenia ponad miarę prawa własności skarżącego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł skarżący. Zarzucając naruszenie: -art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie w sytuacji w której zachodziła konieczność jego uchylenia: -art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 p.z.p. poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji gdy organ nie miał ku temu kompetencji; -art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nakazy i zakazy wynikające z tego przepisu znajdują również zastosowanie do otuliny parków narodowych; -art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z zawartej w tym przepisie definicji można wyprowadzić samodzielną podstawę do zakazu zabudowy nieruchomości w otulinie parku narodowego; -art. 7 K.p.a poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego poprzez uznanie nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym i rezygnację z dokonania wyważenia tych interesów; -art. 77 K.p.a. poprzez rezygnację z przeprowadzenia postępowania w zakresie granic Ojcowskiego Parku Narodowego i jego otuliny, tym samym ustalenie lokalizacji terenu objętego wnioskiem, określenia granic korytarza ekologicznego, przebiegu tras wędrówek zwierząt, ustalenia zagrożenia funkcjonowania korytarzy ekologicznych przez planowaną zabudowę, zakresu i rodzaju inwestycji istniejących i mających być zrealizowanymi w najbliższym otoczeniu. -art. 107 § 3 K.p.a poprzez zbyt skrótowe uzasadnienie prawne i faktyczne w szczególności w zakresie przebiegu korytarzy ekologicznych i rodzaju wpływu na ich funkcjonowanie przez planową zabudowę; -art. 10 K.p.a. poprzez nie rozważenie wszystkich zarzutów skarżącego i uniemożliwienie się stronie wypowiedzenia się przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia; -art. 11 K.p.a poprzez rezygnację z realizacji zasady przekonywania; -art. 8 K.p.a poprzez rezygnację z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodów na okoliczność przebiegu korytarzy ekologicznych w Województwie [...], zaprzeczając aby korytarz biegł przez działki inwestycyjne. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. Sąd w postępowaniu sądowo - administracyjnym ocenia jedynie legalność zaskarżonych aktów administracyjnych. Zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. to do organu administracji należy wszechstronne zebranie materiału dowodowego a następnie dokonanie jego subsumpcji pod określoną, mającą zastosowanie w danej sprawie, normę prawną. W niniejszej sprawie podstawą rozstrzygnięcia są przepisy art. 53 ust 4 pkt 7 i 60 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym w zw. z art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r o ochronie przyrody. Zgodnie z nimi, w przypadku inwestycji w granicach parku narodowego lub jego otuliny, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu warunków zabudowy z dyrektorem parku narodowego. Uzgodnień tych dokonuje się w kontekście celu otuliny a nie w kontekście działań zabronionych w obszarze samego parku. Zgodnie z definicją zawartą w art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody otulina stanowi "strefę ochronną graniczącą z formą ochroną przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka". Tym samym celem otuliny jest ochrona parku przed zagrożeniami zewnętrznymi ze strony człowieka. Definicja zagrożenia zewnętrznego zawarta jest w art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którą "zagrożenie zewnętrzne jest to czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej3'. Ten ustawowy cel otuliny stanowi podstawę do ewentualnych ograniczeń w sferze wykonywania prawa własności, które to prawo z mocy art. 64 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej może być ograniczone tylko w drodze ustawy. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że dyrektor [...]PN jest uprawniony do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dotyczących inwestycji, która ma być lokalizowana w otulinie parku narodowego nie w kontekście działań zabronionych na terenie samego parku (art. 15 ust 1 ustawy o ochronie przyrody) ale tylko i wyłącznie w kontekście ustawowego, ochronnego przed działaniami ludzkimi, celu tej otuliny (por. wyroki WSA w Warszawie: IV SA/Wa 546/06 z 01.08.2006, Lex nr 281931, WSA w Warszawie IV SA/Wa 2079/07 z 18.12.2007, Lex 457199, wyrok NSA II OSK 590/08 z 08.04.2009, Lex nr.562867). Decydując się na odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dyrektor parku narodowego musi wykazać jakiego rodzaju zagrożenia występujące lub mogące wystąpić, a będące wynikiem działalności człowieka, uniemożliwiają realizację przedmiotowej inwestycji. Musi także określić jaki ma to wpływ na przyrodę parku. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 p.z.p. w zakresie braku podstaw do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji przez Dyrektora [...]PN. Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że planowana inwestycja doprowadzi do stworzenia dla potencjalnych inwestorów możliwości dalszego zagospodarowywania otuliny. Ten czynnik urbanizacji jest w ocenie organu najbardziej groźnym, negatywnym oddziaływaniem na przyrodę parku, gdyż prowadzi do zwiększenia liczby mieszkańców i samochodów oraz ilości infrastruktury. Drugim negatywnym czynnikiem jest możliwość przecięcia korytarza ekologicznego i jego zawężenia, co może doprowadzić do jego przerwania i tym samym uniemożliwić migrację zwierząt, zachowanie walorów przyrodniczych czy utrudnienia w zakresie żerowania zwierząt. Oceniając przedstawione przez organ argumenty, które jego zdaniem uniemożliwiają wydanie pozytywnej opinii co do lokalizacji inwestycji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że mimo obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a., organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Organ uznał za udowodnione okoliczności dotyczące choćby istnienia korytarza ekologicznego, możności jego przerwania na skutek inwestycji oraz możliwości zakłócenia migracji zwierząt tym korytarzem w sytuacji, w której organ przed wszystkim nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości przebiegu tego korytarza (odległości od planowanej inwestycji w kontekście zakłóceń jego powiązań). W sytuacji w której skarżący w ogóle zaprzecza aby przez te działki przebiegał korytarz ekologiczny i na dowód tego przedstawia dokumenty m.in. w postaci załącznika do [...], i wywodzi, że korytarz ekologiczny o którym pisze organ nie przebiega przez jego działki, oczywistym jest, że organ powinien tę kwestię w sposób należyty wyjaśnić. Z kolei organ z jednej strony wywodzi, że działki skarżącego znajdują się "w świetle" korytarza ekologicznego a z drugiej, że w planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc tego korytarza brak. Na podstawie przedstawionych dowodów ani sąd ani strona nie są w stanie ustalić tego, czy przez działki skarżącego przebiega ten korytarz ekologiczny a od tego, w dużej mierze, zależy dalszy tok postępowania i wywody uzasadniające twierdzenie o braku podstaw do pozytywnego zaopiniowania projektu decyzji przez organ. Należy zatem ustalić istnienie i dokładny przebieg korytarza ekologicznego ze wskazaniem źródłowych aktów go kreujących oraz należy ustalić fakt i sposób jego wykorzystywany przez zwierzęta. Dopiero wtedy można snuć rozważania o hipotetycznej możliwości wpływu planowanej inwestycji na tenże korytarz i związane z tym zagrożenia. Kwestia ta wymaga przeprowadzenia szczegółowego postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazywane przez organy administracji zagrożenia dotyczą przede wszystkim dwóch aspektów: jednego wynikającego z urbanizacji a drugiego wynikającego z możliwości przerwania korytarza ekologicznego. Należy zgodzić się z organem, że wybudowanie na dotychczas niezabudowanym terenie budynku stworzy niejako precedens do kontynuowania tej zabudowy, choć jest to zdarzenie przyszłe i niepewne. Skutkiem wybudowania domu może być zwiększony ruch samochodów i ludzi, zwiększone zostanie wydzielanie spalin i nieczystości. Jednakże z drugiej strony, jak to wynika z decyzji istnieje droga wojewódzka a więc droga o dużym natężeniu ruchu a nadto wydano decyzję o lokalizacji celu publicznego polegającego na budowie stacji paliw na działkach położonych w niedalekiej odległości od planowanej inwestycji, która została pozytywnie zaopiniowana przez organy ochrony środowiska. Tym samym ważąc interesy poszczególnych zainteresowanych właścicieli działek w kontekście przysługującej im ochrony własności organ powinien wskazać dlaczego, w przypadku skarżącego którego inwestycja jest znacznie mniej szkodliwa dla środowiska niż inwestycja polegająca na budowie stacji (notoria), uznano istnienie zagrożenia zewnętrznego a dla drugiej z inwestycji nie. W uzasadnieniu decyzji konkretnych i przekonujących argumentów brak. Taka sama argumentacja powinna znaleźć się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odnośnie pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie strefy aktywności gospodarczej w Skale na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, jak twierdzi skarżący. Organ w tym wypadku wyjaśnił jedynie, że w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego obszar ten został przeznaczony pod teren usług publicznych. Nawet gdyby tak było to istotne jest czy inwestycja ta znajduje się w zasięgu korytarza ekologicznego, bo jeżeli tak to ona także doprowadzi do jego przerwania. Tym samym nie tylko inwestycja skarżącego byłaby wyłączną przyczyną negatywnych oddziaływań na strukturę, położenie i funkcję tego korytarza. Organ powinien zatem dokonać tego rodzaju ustaleń ale dopiero wtedy gdy okaże się że korytarz przebiega i przez nieruchomość skarżącego i przez strefę aktywności gospodarczej w Skale lub działki na których ma być pobudowana stacja paliw. Niepotwierdzone zostały także twierdzenia o zakłóceniu przebiegu korytarza ekologicznego. Ustalenia są dowolne, pobieżne i nie odnoszą się do konkretnej działki, nie dotyczą ograniczeń migracji konkretnych zwierząt i wpływu inwestycji na przebieg korytarza ekologicznego, w szczególności odnośnie zakresu możliwych jego zakłóceń. Organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący dlaczego i na podstawie jakich dowodów przyjął, że inwestycja zakłóci jego przebieg. Nawiasem mówiąc nie wiadomo z jakich przyczyn organ uznał, że inwestycja zakłóci ruchy w korytarzu ekologicznym po którym poruszają się ptaki. O ile wydaje się, że rzeczywiście w przypadku zwierząt lądowych tak by się stać mogło to mało jasne są te argumenty w odniesieniu do ptaków, które przecież latają na pewnej, zwykłe dość wysokiej wysokości a nie przemieszają się szlakami lądowymi. Ta okoliczność również wymaga doprecyzowania. Jak do tej pory zebrany materiał dowodowy nie pozwala na nie budzące wątpliwości ustalenie konkretnych zagrożeń płynących z planowanej inwestycji i ich wpływu na przyrodę parku i otuliny w kontekście jej ochronnego celu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ma obowiązek zastosować się do powyższych wskazań i po wszechstronnym zebraniu materiału dowodowego ustalić czy planowana inwestycja stanowi zagrożenie zewnętrzne i czy jest szkodliwa dla przyrody. Przy formułowaniu wniosków organ powinien mieć również na względzie kryteria o jakich mowa w art. 2 ust 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, który jako jeden z celów jej ochrony wskazuje konieczność zachowania walorów i cech charakterystycznych danego terenu pod względem krajobrazowym. Powinien także uwzględnić fakt, że w obowiązującym prawie brak jest zrównoważenia pod względem zasad ochrony przyrody parków krajobrazowych z otulinami tych parków. Generalnie z samego faktu, iż planowana inwestycja znajduje się w otulinie parku nie wynika, że zabroniona jest tam zabudowa. Zgodne z art. 64 ust 3 Konstytucji ograniczenie prawa własności może nastąpić tylko ustawą. W ustawie o ochronie przyrody w art. 15 mowa jest o różnego rodzaju zakazach w tym zakazie budowy obiektów budowlanych za wyjątkiem tych służących ochronie parku. Zakaz ten nie dotyczy więc otuliny tego parku. Tym bardziej więc, w odniesieniu do otuliny, organ musi wskazać jakie konkretnie zagrożenia zewnętrzne powoduje inwestycja a nie powoływać się ogólnie na kwestie ochrony przyrody, ograniczenia w migracji zwierząt czy możliwą urbanizację obszaru, tym bardziej, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z [...] sierpnia 1997 r, w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz. U. 1997, Nr [...], poz. [...], tego rodzaju zakaz, w stosunku do otuliny, nie został sformułowany. Czyni to zasadnym zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody poprzez wadliwe przyjęcie, że wyrażony tam zakaz niszczenia, umyślnego uszkadzania, zanieczyszczania i dokonywania zmian zasobów przyrody ma odniesienie także do otuliny parku krajobrazowego. Działając zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. organ ma obowiązek przedstawienia racjonalnych argumentów na poparcie treści rozstrzygnięcia, co oczywiście nie znaczy, że musi przekonać stronę do swych racji. W tej sprawie tej przekonującej argumentacji, w zakresie wskazanym wyżej, brak. Ma rację skarżący, że prawo własności jest zagwarantowane konstytucyjnie a jego ograniczenie może nastąpić tylko w wyjątkach przewidzianych w ustawach. Takimi ustawami są np. ustawa o ochronie przyrody i ustawa o planowaniu przestrzennym, które to akty dają m.in. dyrektorowi parku narodowego prawo do sprzeciwienia się inwestycji gdyby była ona sprzeczna z celami ochrony przyrody. Ta wyjątkowość w zakresie możliwości ograniczenia prawa własności wymaga więc szczególnej argumentacji i wskazania dowodów na jej poparcie i nie może być jedynie wynikiem subiektywnej opinii organu wydającego rozstrzygnięcie. Każdy właściciel ma prawo wiedzieć dlaczego ograniczono mu prawo własności. Wadliwy jest natomiast pogląd skarżącego, że na skutek nie uchwalenia planu ochrony dla [...] Parku Narodowego doszło do zawinionego ograniczenia instytucji ochronnych tego obszaru a w konsekwencji doszło do ograniczenia praw dyrektora parku narodowego do ustalania zakazu zabudowy na terenie otuliny. Tego rodzaju plan powinien być uchwalony dla parku krajobrazowego a nie dla otuliny, co wynika z art. 20 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Niewątpliwie jego uchwalenie pozwoliłoby na bardziej precyzyjne ustalenie przedmiotu ochrony i zadań jakie należy przedsiębrać w celu eliminacji zagrożeń związanych z działalnością człowieka. Brak tego plan nie ogranicza jednak możliwości uznaniowego ale nie dowolnego formułowania tezy o niemożliwości dopuszczenia danej inwestycji na terenie otuliny parku krajobrazowego. Pozwalają na to nie tylko przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ale przede wszystkim przepisy o ochronie przyrody. To one, jako przepisy rangi ustawowej, w pewnych wypadkach pozwalają na ograniczenie prawa własności. Nieuprawniony jest zatem wniosek, że brak zakazu lokowania budynków w otulinie parku krajobrazowego jest jednoznaczny z koniecznością dopuszczenia na tym terenie zabudowy. Poza tym, jak wskazał NSA w wyroku z 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2035/09, Lex nr 953008, plan ochrony nie zawiera przepisów wiążących organy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy przede wszystkim dlatego, że zawarte w planie ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego adresowane są do organów uchwalających te studia i plany i nie mogą być uznane za samoistne zakazy, które wywierają skutki prawne. Jednocześnie ma rację skarżący, że przy ograniczaniu prawa własności organ ma obowiązek wyważenia racji społecznych i racji obywatela i wykazania dlaczego jednej z nich dał pierwszeństwo nad inną. W tym zakresie uzasadnienia organów obu instancji nie zawierają żadnej argumentacji. Trafne są zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte zebranie materiału dowodowego, naruszenie zaufania obywatela do władzy publicznej, wadliwe sporządzenie uzasadniania bez podania faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł wydając zaskarżone rozstrzygnięcie a w konsekwencji zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie w sytuacji gdy zebrany przez organ materiał dowodowy uzasadniał uchylenie postanowienia organu l instancji w celu uzupełnienia postępowania dowodowego i przeprowadzenia jego oceny. Sąd stwierdził że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Z nadesłanych akt administracyjnych nie wynika aby strona została poinformowana o terminie zakończenia gromadzenia materiału dowodowego i możliwości złożenia wniosków dowodowych mimo, że w toku postępowania a następnie w postanowieniu organ powoływał liczne opracowania na podstawie których oparł potem swe rozstrzygnięcie. Zasada jawności postępowania wymaga aby strona miała możliwość zapoznania się z dowodami przeprowadzonymi przez organ. Stosując się do powyższych wskazań organ administracji przeprowadzi postępowanie dowodowe we wskazanym wyżej zakresie. Dopiero tak zebrany materiał dowodowy pozwoli organowi na wszechstronną i wyczerpującą jego ocenę, zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Rozstrzygnięcie powinno być należycie uzasadnione - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia ma wynikać, z jakich konkretnych (a nie ogólnych ) powodów odmówiono właścicielowi możliwości zagospodarowania terenu. Poza tym organ zadba o właściwe wskazanie podstawy prawnej gdyż samo powołanie się na przepisy prawa materialnego bez wskazania konkretnego przepisu (z § i ust.) nie wypełnia dyspozycji art. 107 § 1 K.p.a. ("powołanie podstawy prawnej"). Z tych wszystkich względów zaskarżone postanowienie, na podstawie art. 145 § 1 ust 1 pkt a i pkt c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r w sprawie opłat za czynności adwokackie (D.U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).