IV SA/Wa 297/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. staż. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej w miejscowości B. powstałej w wyniku wtórnego podziału pierwotnej działki numer [...] w zakresie, w jakim usytuowana jest ona na terenie oznaczonym symbolem [...]; 2. zasądza od Rady Gminy J. na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Pismem z dnia 21 grudnia 2018 r. Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na uchwałę Rady Gminy [...] (dalej odpowiednio "Rada" oraz "Gmina") z [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (dalej "zaskarżona uchwała/plan") - w części dotyczącej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej w miejscowości [...] (dalej "(przedmiotowej) działki"), powstałej w wyniku wtórnego podziału pierwotnej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...]. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w jej części tekstowej i graficznej - w odniesieniu do przedmiotowej działki w zakresie, w jakim usytuowana jest ona na terenie oznaczonym symbolem [...]. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568; dalej "u.o.g.") w zw. z art. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139; dalej "u.z.p."), polegającego na braku uwzględnienia przepisów szczególnych odnoszących się do obszaru objętego planem, w tym konkretnym przypadku przepisów dotyczących ochrony gruntów leśnych. Uzasadniając powyższe zarzuty, Wojewoda wskazał, że w podejmując kwestionowaną uchwałę Rada naruszyła tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz właściwość organów właściwych do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie to miało przejawić się poprzez brak uzyskania wydawanej na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g. decyzji (w brzmieniu z 27 stycznia 2004 r.), zezwalającej na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą działka, przeznaczona uprzednio pod teren zabudowy letniskowej (jako grunt leśny), została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i pensjonatową. Działając na wniosek Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (dalej "DRDLP"), Wojewoda przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalił, że w obrębie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej w miejscowości [...] (o łącznej powierzchni 0,21 ha) występują lasy i grunty leśne oznaczone symbolem LsVI o powierzchni 0,19 ha, oraz tereny mieszkaniowe o powierzchni 0,02 ha. Powyższe potwierdza wypis z ewidencji gruntów według stanu z daty podjęcia uchwały tj. z [...] stycznia 2004 r. W wyniku wtórnego podziału ww. działki powstała działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,1056 ha stanowiąca w całości grunty leśne oznaczone symbolem LsVI. Tymczasem, na podstawie analizy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dołączonego do wniosku DRDLP ustalono, iż cała pierwotna działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...], została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i pensjonatową oznaczoną symbolem [...]. Zgodnie z pismem Wójta z 9 sierpnia 2017 r., znak [...], przekazanym przy piśmie RDLP z dnia 2 października 2017 r., znak: [...] wynika, iż "(...) Gmina [...] uzyskała zgodę właściwego organu na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w obrębie [...] (...). Teren działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], zgodnie z ustaleniami Uchwały Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] i miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wsi [...], znajdował się w strefie terenów zabudowy letniskowej (jednostka 7ZR), w związku z powyższym zgoda o której mowa, została wydana na etapie opracowywania planu z [...] kwietnia 1990 r." Pismem z 4 października 2018 r., znak: [...] Wojewoda wystąpił do Wójta z prośbą o przekazanie kopii decyzji (potwierdzonej za zgodność z oryginałem) na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dla ww. działki uzyskanej do uchwały Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1990 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] i miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. Przy piśmie z 8 listopada 2018 r., znak: [...], Wójt przekazał kopię decyzji na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze z [...] maja 1989 r., znak: [...], nie zaś decyzję na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Stosownie do ustaleń art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 z późn. zm.), na cele indywidualnego budownictwa letniskowego można było przeznaczać grunty leśne zaliczone do borów suchych, jeżeli wielkość ich obszaru i położenie uniemożliwiały racjonalną gospodarkę leśną, pod warunkiem równoczesnego właściwego gospodarowania zasobami przyrodniczymi środowiska, bez jakiejkolwiek zgody. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż w poprzednio obowiązującym planie miejscowym z [...] kwietnia 1990 r. (uchwała Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...]), działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] (powstała w wyniku podziału działki nr [...]) z obrębu [...], położona w miejscowości [...], przeznaczona była pod teren zabudowy letniskowej, oznaczonej symbolem 7ZR, co oznacza, że zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele budownictwa letniskowego nie była wymagana. Natomiast uchwalając plan miejscowy w 2004 roku (uchwała Nr [...]) i dokonując zmiany przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną i pensjonatową, oznaczoną symbolem [...], a także przy dokonywaniu zmiany miejscowego planu ogólnego z 1990 roku uchwałą Nr [...] należało stosować przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania ww. uchwały. Tymczasem, jak ustalono w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, organ wykonawczy gminy nie uzyskał zgód, na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pensjonatowej, położonych w granicach ww. działki. Ponadto skarżący wskazuje, że stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z dyspozycją art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ww. ustawy, obowiązującej w dacie podjęcia inkryminowanej uchwały, każdy grunt ewidencyjnie leśny, niezależnie od wielkości jego powierzchni, wymaga uzyskania zgody stosownych organów, na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Ustawa powyższa nie wprowadza ograniczeń dotyczących wielkości powierzchni gruntów leśnych, dla jakiej zgoda jest wymagana, a dla jakiej wymóg jej uzyskania nie obowiązuje. To decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ww. ustawy, rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub, jak w przedmiotowej sprawie, przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i stanowi podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym, o ile jest decyzją pozytywną, tj. akceptującą dokonanie zmiany przeznaczenia. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej przepisy oraz dokonaną analizę zapisów ewidencji gruntów, zmiana przeznaczenia w planie wykazanych gruntów leśnych na cele nieleśne, wymagała tym samym uzyskania zgody właściwego organu, w procedurze sporządzenia projektu planu (w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o z.p.). Tymczasem, takiej zgody organ wykonawczy Gminy nie jest w stanie przedłożyć. Brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia przedmiotowej działki leśnej na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pensjonatowej (zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podjęcia uchwały), stanowi naruszenie trybu postępowania przy sporządzaniu planu miejscowego i w oparciu o art. 27 ust. 1 u.z.p., skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności części uchwały w zakresie działki i jej przyporządkowania do obszaru oznaczonego symbolem [...]. II. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 31 stycznia 2019 r., Wójt wniósł o jej uwzględnienie, przyznając, że w toku procedury planistycznej Rada nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia objętych nią gruntów leśnych na cele nieleśne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Sąd rozpoznał skargę Wojewody na uchwałę Rady z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2018 r. poz. 2107). W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 poz.1302; dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Plan miejscowy, uchwalony na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem prawa miejscowego, co bezpośrednio wynika z regulacji, a obecnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 265/06, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019 r. poz. 506.; dalej "u.s.g."), po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesiona skargi (zob: wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 320/05, publ. ONSAiWSA 2006/1/7, postanowienie WSA w Warszawie z 29 listopada 2005 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 572/05, publ. LEX Nr 196722), a zatem skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać wypada za dopuszczalną. Zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności - w odniesieniu do gminnych aktów prawa miejscowego - wynika z art. 91 ust. 4 w zw. z art. 93 ust. 1 u.s.g. Powyższe przepisy stanowią, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W takich wypadkach sąd administracyjny uwzględnia skargę poprzez stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa w całości albo w części. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2018 r. II SA/Rz 1182/17, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2016 r. II GSK 1650/16 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę należało uwzględnić poprzez stwierdzenie nieważności kwestionowanego fragmentu uchwały w postaci części tekstowej i graficznej odnoszącej się do przedmiotowej działki, albowiem została ona wydana z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a u.z.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g. IV. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady w zakresie wskazanym w skardze prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie, czy zaskarżona uchwała w części przeznaczającej przedmiotową działkę, stanowiącą grunt leśny, na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pensjonatowej (teren o symbol [...]), została podjęta z poszanowaniem obowiązującego ówcześnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a u.z.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g. (tj. czy przed podjęciem uchwały we w/w zakresie organy Gminy uzyskała wymaganą zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne). Sąd w całości podziela stanowisko skargi, nieoprotestowane przez Radę, iż w/w obowiązek nie został przez organy dopełniony, co oznacza, iż kwestionowana część uchwały została uchwalona z istotnym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności. 2. Z racji tego, iż zaskarżona uchwała została uchwalona w trybie i na zasadach uregulowanych w u.z.p., zgodność uchwały z przepisami tej ustawy stanowi zasadnicze kryterium legalności aktu. Procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulował w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały art.18 u.z.p., określający w ust. 2 jej kolejne etapy. Art. 27 ust.1 stanowił natomiast konsekwentnie, iż naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 tej ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy wynika, iż po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu wójt, burmistrz albo prezydent miasta, uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu z organami właściwymi do uzgodnienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów szczególnych. Jednym ze w/w przepisów szczególnych był art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z którego wynika, że przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa wymagało uzyskania zgody wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. 3. Niespornym jest, iż w dacie podjęcia uchwały przedmiotowa działka stanowiła grunt leśny oznaczony symbolem LsVI (co wynika ze stosownego wypisu z rejestru gruntów), nie stanowiący własności Skarbu Państwa. Oznacza to, iż prawna dopuszczalność przeznaczenia w/w działki w planie na cele nieleśne (w tym przypadku mieszkaniowe i pensjonatowe) była bezwzględnie uzależniona od uprzedniego uzyskania przez Wójta, prowadzącego postępowanie planistyczne, zgody o której mowa we w/w art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g. Wymóg ten nie został jednakże dochowany, co przesądza o podjęciu kwestionowanej części uchwały z naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uregulowanego w u.z.p. Odnotować przy tym należy, iż o ile ostatecznie Rada podzieliła w całości stanowisko w/w skargi Wojewody, o tyle przed wszczęciem postępowania sądowego stała na gruncie braku potrzeby (bezprzedmiotowości) uzyskiwania – na potrzeby uchwalenia planu z 2004 r. - zgody, o której mowa w art.7 ust.2 pkt 5 u.o.g., wywodząc, iż zgoda taka, wiążąca trwale i ostatecznie, została uzyskana jeszcze w toku wcześniej procedury planistycznej, zakończonej uchwaleniem planu z dnia 17 kwietnia 1990 r., przeznaczającego przedmiotową działkę pod zabudowę letniskową. Zdaniem Rady udzielenie tego rodzaju zgody należy bowiem wywodzić z treści decyzji Wojewody Siedleckiego z 3 maja 1989 r. Nietrafność tego stanowiska prawidłowo wykazał jednakże Wojewoda, zasadnie zwracając uwagę na fakt, iż w stanie prawnym, obowiązującym w dacie uchwalenia planu z 1990 r. (chodzi tu o art. 5 ust. 2 pkt 3 u.o.g.) przeznaczenie w planie miejscowym gruntu leśnego na cele zabudowy letniskowej nie wymagało uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. Jak trafnie zauważył tut. Sąd w wyroku z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 371/17, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl "Zapis w ewidencji gruntów jako las powoduje konieczność zwrócenia się do właściwego organu ochrony gruntów leśnych o wydanie stosownej decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. (...) Naruszenie określonego trybu prac nad projektem planu zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym powoduje nieważność uchwały rady gminy podjętej w sprawie planu miejscowego. Wykładnia gramatyczna cytowanego zapisu prowadzi do wniosku, że każde naruszenie trybu postępowania (np. zmiana kolejności, skrócenie terminu, pominięcie którejś z czynności) oraz właściwości organów w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego powoduje sankcję w postaci nieważności uchwały. (...) Zapisy dotyczące procedury sporządzania planu są kategoryczne, a klauzula w nim zawarta ma na celu zapewnienie ich bezwzględnego przestrzegania przez organy samorządu lokalnego. Jeśli zatem doszło do naruszenia trybu poprzez brak stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, to skutkować może to jedynie koniecznością stwierdzenia nieważności planu w tej części, w jakiej nie uzyskano takiej zgody.". W świetle powyższych okoliczności zaskarżona uchwała w części, w jakiej przeznacza przedmiotową działkę pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i pensjonatową (jednostka terenowa o symbolu [...]), została uchwalona z naruszeniem trybu postępowania, które to naruszenie stanowi w świetle obowiązującego w dacie podjęcia uchwały art.27 ust.1 u.z.p. (oraz w świetle obowiązujących obecnie art. 91 ust.1 w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. w zw. z art.147 § 1 p.p.s.a.) przesłankę do stwierdzenia nieważności tejże części uchwały. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 oraz art.200 p.p.s.a.