IV SA/Wa 2972/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Protokolant st. spec. Iwona Kędzior, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2025 r. sprawy ze skarg P. z siedzibą w W., Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Stowarzyszenia "S." z siedzibą w W. oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 18 lutego 2021 r. nr DOOŚ-DŚII.4200.21.2017.PD.31 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargi. Decyzją nr DOOŚ-DŚII.4200.21.2017.PD.31 z dnia 18 lutego 2021 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W., uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (dalej: "RDOŚ w B.") z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach trasy ekspresowej na odcinku węzeł D. (z węzłem) na dr. [...] - do km ok. 3+600 i umorzył postępowanie administracyjne przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w B.. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z dnia 2 lipca 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej: "RDOŚ w W.") z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Pismem z dnia 11 maja 2017 r. RDOŚ w W. poinformował GDOŚ, że ze względu na fakt, iż realizacja planowanej inwestycji znajduje się w sąsiedztwie zamieszkania A. S., pełniącego funkcję RDOŚ w W., na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., zachodzi podstawa do jego wyłączenia od załatwienia przedmiotowej sprawy. Postanowieniem z [...] maja 2017 r., [...], GDOŚ w oparciu o art. 26 § 2 zd. 2 k.p.a., wyznaczył RDOŚ w B. do załatwienia przedmiotowej sprawy. Stowarzyszenie [...] (dalej Stowarzyszenie [...]) pismem z 24 lipca 2015 r. wniosło do organu I instancji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym, a po dopuszczeniu uczestniczyło w nim na prawach strony zgodnie z art. 44 ust. 1 z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.; dalej: "ustawa o.o.ś."). Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], RDOŚ w B. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowej inwestycji w wariancie proponowanym przez inwestora do realizacji (wariant 3). Pismem z dnia 19 grudnia 2017 r. Stowarzyszenie [...] wniosło odwołanie od decyzji RDOŚ w B.. Stowarzyszenie podniosło w nim zarzuty naruszenia szeregu przepisów ooś oraz art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a., poprzez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności z pominięciem braków raportu o oddziaływaniu Inwestycji na środowisko. W toku postępowania odwoławczego pełnomocnik P. [...], innej organizacji ekologicznej uczestniczącej w postępowaniu na prawach strony zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś., przedłożył stanowisko w sprawie zarzucając, że A. S., pełniący funkcję RDOŚ w W., wnosząc do GDOŚ o wyłączenie ww. organu od załatwienia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, nie wskazał adresu nieruchomości, do której posiada tytuł prawny, a postanowienie GDOŚ o wyznaczeniu RDOŚ w B. nie zawiera w tym zakresie uzasadnienia faktycznego. Stowarzyszenie to, stwierdzając, że A. S. nie jest współwłaścicielem nieruchomości leżącej w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, wniosło również o przeprowadzenie dowodu z załączonego wydruku Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG). Kwestionując prawidłowość wyłączenia RDOŚ w W. od prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji i słuszność ww. postanowienia, P. [...].wywiódł, że decyzja RDOŚ w B. z [...] listopada 2017 r. jest obarczona wadą nieważności. Wobec powyższego zarzutu, GDOŚ wezwał A. S. do złożenia wyjaśnień dotyczących podstaw wyłączenia się, jako osoby piastującej stanowisko RDOŚ w W.. Pismami z dnia 15 maja 2020 r. oraz z dnia 16 czerwca 2020 r. A. S. wyjaśnił, że wyłączenie RDOŚ w W. od załatwienia sprawy nastąpiło na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem sprawa ta dotyczy jego interesów majątkowych, jako piastuna funkcji organu. Ponieważ GDOŚ uznał, że mogło dojść do naruszenia przepisów o właściwości, tj. sprawę załatwił organ wyznaczony na podstawie art. 26 § 2 k.p.a., mimo że brak było podstaw do wyłączenia organu właściwego, postanowieniem z [...] lutego 2021 r. wstrzymał natychmiastowe wykonanie decyzji RDOŚ w B.. Następnie wskazaną na wstępie decyzją z dnia 18 lutego 2021 r. GDOŚ orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji RDOŚ w B. i umorzeniu postępowania prowadzonego przed tym organem. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że zgodnie z którym "sprawę dotyczącą interesów majątkowych", o której traktuje art. 25 k.p.a., należy wiązać z pojęciem "interesu prawnego lub obowiązku", o którym mowa w art. 28 k.p.a. Jest to zatem sprawa rozstrzygana w drodze decyzji, dotycząca interesu prawnego lub obowiązku osoby wymienionej w art. 25 k.p.a., która wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego. Jak podkreślił organ, A. S. nie był stroną postępowania prowadzonego przez RDOŚ w W. dla planowanej drogi ekspresowej. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stronami postępowania są bowiem co do zasady wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których realizowane jest przedsięwzięcie oraz nieruchomości położonych bezpośrednio w ich sąsiedztwie, a także nieruchomości, na które rozciąga się zasięg jego oddziaływania. A. S. wskazał na działkę nr [...] obręb [...] w jednostce ewidencyjnej [...], Dzielnica W. a (przy ul. [...]), której zgodnie z treścią księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, był współwłaścicielem do dnia 26 września 2018 r. Jak wynika zaś z map ewidencyjnych oraz załączników graficznych przedstawiających lokalizację przedsięwzięcia oraz zasięg jego oddziaływania, powyższa nieruchomość położona jest około 5,25 km od liczonego w linii prostej krańca planowanej drogi (km 3+600). Zatem działka ta znajduje się, w ocenie GDOŚ, poza miejscem realizacji przedsięwzięcia oraz poza zasięgiem oddziaływania wynikających z jego realizacji lub eksploatacji. Z tego też względu przedsięwzięcie to nie ma wpływu na prawo własności kierownika organu do powyższej nieruchomości. Tym samym organ zważył, że nie można przyjąć, żeby A. S. posiadał w niniejszej sprawie interes prawny lub obowiązek statuujący przymiot strony prowadzonego postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, hipotetyczne przeświadczenie o potencjalnym wpływie na wartość nieruchomości nie może stanowić wystarczającej przesłanki wyłączenia organu w myśl wskazanego przepisu k.p.a. Dlatego prawidłową oceną zaistniałej sytuacji było przyjęcie jako mierzalnego kryterium posiadania interesu prawnego. Organ II instancji stanął na stanowisku, że naruszenie przepisów o wyłączeniu organu polegające na tym, że sprawę załatwił organ wymieniony w art. 26 § 2 k.p.a., mimo że brak było podstaw do wyłączenia organu właściwego w sprawie, stanowi podstawę do przyjęcia, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkowało koniecznością uchylenia przez GDOŚ kwestionowanego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, organ II instancji umorzył postępowanie toczące się przed RDOŚ w B. jako bezprzedmiotowe, wskazując, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości jest postępowaniem bezprzedmiotowym przed tym organem. Organ II instancji podkreślił, że skutkiem umorzenia postępowania przed RDOŚ w B. z powodu jego niewłaściwości jest wyeliminowanie z obrotu prawnego również rozstrzygnięć wydanych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego i konieczność rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie przez RDOŚ w W.. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzją wniosły: P. [...] z siedzibą w W., [...] z siedzibą w W., Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Organizacje społeczne P. [...] oraz Stowarzyszenie [...] podniosły w skargach takie same zarzuty dotyczące naruszenia: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji RDOŚ w B. oraz umorzenie postępowania przed tym organem, podczas gdy w stanie prawnym i faktycznym rozpoznawanej sprawy GDOŚ powinien był zastosować art. 138 § 2 k.p.a., to jest uchylić zaskarżoną decyzji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, to jest przez organ, który był niewłaściwy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w szczególności, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji podkreślił, iż dokonał pełnej analizy materiału dowodowego i rozpatrzył sprawę w pełnym zakresie co do okoliczności faktycznych i prawnych; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji RDOŚ w B. na podstawie nieprawidłowej podstawy prawnej, to jest art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. co doprowadziło do częściowego umorzenia postępowania, podczas gdy organ II instancji powinien był albo uchylić decyzję, orzekając o nieudzieleniu zgody na wnioskowane przedsięwzięcie albo ewentualnie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz wskazać okoliczności, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy; - art. 81 ust. 2 ustawy o.o.ś. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia objętego decyzją RDOŚ w B., podczas gdy z raportu oddziaływania na środowisko oraz ze zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 S. w Z. [...], istnieje wariant alternatywny realizacji przedsięwzięcia i nie zachodzą przesłanki z art. 34 ustawy z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, co powinno w konsekwencji skutkować wydaniem przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i orzeczeniem co do istoty sprawy poprzez odmówienie zgody na realizację przedsięwzięcia we wnioskowanym przez inwestora wariancie. W oparciu o powyższe zarzuty wskazane organizacje społeczne wniosły o uchylenie decyzji obu instancji w całości. Stowarzyszenie W. w skardze podniosło zarzuty naruszenia: - art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na nieprawidłowej wykładni tego przepisu i przyjęcie, że przesłanką wyłączenia organu jest posiadanie przez kierownika tego organu statusu strony w toczącym się postępowaniu, w sytuacji w której zgodnie z treścią przedmiotowego przepisu organ podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika, a zatem prawidłowa jego wykładnia prowadzi do wniosku, że organ podlega wyłączeniu w każdym przypadku, gdy postępowania ma jakikolwiek wpływ, także pośredni, na stan majątku kierownika organu, a więc przyjęcie przez GDOŚ, że decydujący jest tutaj status strony postępowania było nieprawidłowe; - art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 13 ustawy o.o.ś. polegające na bezzasadnym przyjęciu, że przy ocenie, czy zachodziły podstawy do wyłączenia RDOŚ w W. należy brać pod uwagę wyłącznie przebieg trasy ekspresowej, który jest przedmiotem niniejszego postępowania (a więc odcinek węzeł "D." (z węzłem) na dr. [...] - do km ok. 3+600), w sytuacji, w której cała planowana do realizacji Wschodnia Obwodnica W. obejmująca także odcinek od km ok. 3+600 do km ok. 13+782 węzeł "Z." stanowi jedno przedsięwzięcie w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu u.o.o.ś., a zatem oceniając czy realizacja inwestycji będzie miała wpływ na sytuację majątkową kierownika RDOŚ w W. należy uwzględnić cały planowany przebieg trasy ekspresowej; - art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. polegające na nieustaleniu przez GDOŚ, czy realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej w jakikolwiek sposób wpłynie wartość nieruchomości, która należała do kierownika RDOŚ w W., w sytuacji, w której organ ten powołał się na tę okoliczność, informując GDOŚ o zaistnieniu podstaw do jego wyłączenia, a zmiana wartości nieruchomości niewątpliwie miałaby wpływ na zmianę stanu majątku kierownika RDOŚ w W., a zatem GDOŚ w celu ustalenia czy zachodziły przesłanki do wyłączenia RDOŚ w W. powinien był okoliczność tę ustalić; - art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 26 k.p.a. poprzez uznanie przez GDOŚ, że RDOŚ w B. nie był miejscowo właściwy do rozpoznania sprawy w sytuacji w której GDOŚ wydał w dniu [...] maja 2017 r. postanowienie przekazujące sprawę RDOŚ w B. - które nie zostało zmienione ani uchylone - uznając, że RDOŚ w W. podlegał wyłączeniu, co oznacza, że GDOŚ był związany wyżej wymienionym postanowieniem i nie był uprawniony do zmiany swojego własnego stanowiska co do tego, że RDOŚ w W. podlegał wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia ww. przepisu; - art. 8 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 10 czerwca 2017 r. polegające na uznaniu przez GDOŚ, wbrew swojemu własnemu stanowisku wyrażonemu w postanowieniu z [...] maja 2017 r. znak: [...], że RDOŚ w W. nie podlegał wyłączeniu od rozpatrzenia niniejszej sprawy w sytuacji, w której zgodnie z przedmiotowym przepisem organy administracji powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej, zaś zmiana stanowiska w tak istotnej sprawie jak właściwość dokonana przez ten sam organ w ramach tego samego postępowania nie może budzić zaufania do organu, co prowadzi do wniosku, że GDOŚ wyżej wymieniony przepis naruszył w stopniu rażącym; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 5 ustawy o.o.ś. polegające na nieodniesieniu się przez GDOŚ do podniesionego przez Stowarzyszenie [...] w odwołaniu zarzutu, że niepoprawne było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ograniczonej do jednego, krótszego odcinka całej planowanej trasy Wschodniej Obwodnicy W. i prowadzeniu osobnego postępowania administracyjnego dotyczącego drugiego, dłuższego odcinka (od km ok. 3+600 do km ok. 13+782 węzeł "Z." (bez węzła)) pomimo tego, że całość inwestycji stanowi jedno przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 pkt 13 u.o.o.ś., a więc powinna zostać wydana jedna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla całego tego przedsięwzięcia, gdyż zgodnie z ww. przepisem dla jednego przedsięwzięcia wydaje się jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem prowadzenie dwóch osobnych postępowań administracyjnych stanowiło niewątpliwe naruszenie powyższego przepisu. Ze względu na powyższe zarzuty, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżył decyzję w całości, podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, błędnej ocenie stanu faktycznego sprawy, polegających na ustaleniu, iż sprawa nie dotyczy interesów majątkowych RDOŚ w W., a w konsekwencji uznanie, iż nie mają zastosowania przepisy art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a.; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na braku ustalenia przez organ odwoławczy, iż zachodzą inne okoliczności, o których mowa w art. 24 § 3 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika piastującego funkcje organu administracji, a w konsekwencji ograniczenie postępowania dowodowego wyłącznie do okoliczności faktycznych stanowiących podstawę art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a.; - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. poprzez uznanie, iż RDOŚ w W. podlega wyłączeniu zgodnie z art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. i w konsekwencji przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia przez RDOŚ w B., a następnie uznanie w zaskarżonej decyzji, że RDOŚ w B. jest niewłaściwy i sprawa podlega rozstrzygnięciu przez RDOŚ w W., co świadczy o rażącej niekonsekwencji organu II instancji, prowadzeniu postępowania wbrew zasadzie związania organu postanowieniem które wydał i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej; - art. 25 ust. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, iż RDOŚ w W. podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy, ponieważ dotyczyła jego interesów majątkowych; - art. 24 ust. 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, iż w sprawie wystąpiły "inne okoliczności", o których mowa w art. 24 § 3 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika piastującego funkcje organu administracji tj. RDOŚ w W.; - art. 15 k.p.a. poprzez niezrealizowanie zasady dwuinstancyjności postępowania, które polegało na braku kontroli poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji i ograniczenie się wyłącznie do postępowania w przedmiocie ustalenia istnienia podstaw do przekazania sprawy do rozstrzygnięcia przez RDOŚ w B.; - art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania przed RDOŚ w B., podczas gdy brak było podstaw prawnych i faktycznych do jej wydania, w szczególności, że wystąpiły inne okoliczności, o których mowa w art. 24 § 3 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności RDOŚ w W. ewentualnie sprawa dotyczy interesów majątkowych RDOŚ w W.. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 13 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył sprawy ze skarg wskazanych organizacji społecznych oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.") i prowadził dalej sprawę pod sygnaturą IV SA/Wa 835/21. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2022 r., IV SA/Wa 835/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od GDOŚ na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd uznał, że skargi zasługiwały na uwzględnienie już z tego powodu, GDOŚ, z jednej strony był związany swoim wcześniejszym postanowieniem z [...] maja 2017 r., a z drugiej nie mając ku temu podstaw prawnych, dokonał, po upływie prawie czterech lat, zupełnie odmiennej oceny prawnej co do zaistnienia przyczyn wyłączenia RDOŚ w W.. Wyrokiem z dnia 7 marca 2023 r., III OSK 1338/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: - "Słuszny jest podnoszony w obu skargach kasacyjnych zarzut błędnej interpretacji przepisu art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a.". Dalej zauważył, że "W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, według którego pojęcie sprawy dotyczącej interesów majątkowych osoby wymienionej w art. 25 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., należy wiązać z pojęciami interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28 k.p.a. Chodzi bowiem o sprawę indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji, dotyczącą interesu prawnego lub obowiązku tej osoby, która wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2011 r., II OSK 1150/10, z dnia 27 września 2012 r., II OSK 1016/11, z dnia 28 listopada 2013 r. , sygn. akt II OSK 1527/12). Skład orzekający NSA pogląd ten podziela. Wprawdzie trafnie zauważa Sąd I instancji, że w przepisie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. nie ma mowy o interesie prawnym piastuna funkcji, to jednak nie można zaakceptować poglądu Sądu I instancji, że podstawą wyłączenia jest jedynie wykazanie, że sprawa dotyczy interesów majątkowych, w oderwaniu od interesu prawnego piastuna funkcji lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Przyjęcie powyższego poglądu za trafny oznaczałoby, że przesłanka interesów majątkowych byłaby wyjątkowo trudna do zweryfikowania, gdyż wskazanie nawet oczywiście nietrafnych powodów i okoliczności stanowiłoby podstawę do wyłączenia organu. W konsekwencji instytucja wyłączenia organu na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. mogłaby być nadużywana z różnych powodów – oportunizmu organu czy też taktyki procesowej stron postępowania.", - "Na uwzględnienie zasługiwały również zarzuty skarg kasacyjnych, których istota sprowadza się do zarzutu naruszenie przepisu art. 110 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.". Dalej zauważył, że "Nie można jednak zgodzić się z Sądem I instancji, że owo związanie organu postanowieniem, na które nie przysługuje zażalenie w toku instancji administracyjnej, oznacza również niemożność rektyfikacji tego postanowienia w toku kontroli instancyjnej decyzji. Uznanie poglądu WSA za trafny oznaczałoby, że eliminacja z obrotu prawnego postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie w toku instancji administracyjnej, mogłaby nastąpić jedynie poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję kończącą postępowanie w sprawie, w oparciu o przepis art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. Natomiast nie mógłby tego uczynić organ administracji w toku kontroli instancyjnej decyzji. Wprawdzie słusznie zauważa WSA, że przepisy k.p.a w przeciwieństwie do regulacji art. 165 p.p.s.a. nie przewidują wprost trybu wzruszania postanowień na które nie przysługuje zażalenie. Jednakże nie oznacza to, że na zasadzie argumentacji a contrario, takie postanowienia organu nie mogą być uchylane lub zmieniane w toku kontroli instancyjnej. Stanowisko WSA przeczy zasadom ekonomiki procesowej, a przede wszystkim jest niezgodne z systemowym pojmowaniem celu postanowień, na które nie przysługuje zażalenie. Skoro istotą postanowień jest rozstrzyganie o zagadnieniach procesowych w toku postępowania administracyjnego, to wydaje się oczywiste, że związanie organu tego rodzaju postanowieniami nie może nadmiernie krępować organu administracji publicznej. Zatem zmiana sytuacji faktycznej bądź nawet oceny prawnej mogą również uzasadniać zmianę postanowienia w sprawie. Ponadto zgodnie z zawartym w art. 19 k.p.a. nakazem, organ powinien badać swoją właściwość, nawet bez wniosku strony, na każdym etapie postępowania. Rygor ten rozciąga się na postępowanie przed organami pierwszej i drugiej instancji, jak również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych. Obowiązek przestrzegania przepisów o właściwości powstaje z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego i trwa aż do jego zakończenia. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada perpetuatio fori.", - "Nietrafne są również zarzuty skarg kasacyjnych podnoszące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 134 § 2 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.". Dalej wyjaśnił, że "Nietrafnie argumentują skarżący kasacyjnie, że w sprawie powinno dojść do umorzenia postępowania w całości, a nie tylko przed RDOŚ w B.. Niewątpliwie w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, bowiem został złożony wniosek o wydanie decyzji środowiskowej. Ponadto nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a." oraz, że "Skoro w sprawie zaistniał problem właściwości organu I instancji to przed oceną istoty postępowania należało rozstrzygnąć kwestię właściwości. Stanowisko organu odwoławczego jest konsekwencją poglądu, że w sprawie nie było podstaw do wyłączenia RDOŚ w W.. Z decyzji organu odwoławczego jednoznacznie wynika, że organem właściwym do załatwienia sprawy jest RDOŚ w W.. Zatem organ właściwy w sprawie został wskazany.", - "Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej Stowarzyszenia, według którego w sprawie należało wydać decyzję reformatoryjną – odmawiającą zgody na realizację przedsięwzięcia we wskazanym przez inwestora wariancie. Skoro w sprawie zaistniał problem właściwości organu I instancji to przed oceną sprawy co do istoty należało rozstrzygnąć kwestię właściwości organu. Przyjęcie przez organ odwoławczy, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów o właściwości organu skutkowało odstąpieniem od dokonania oceny istoty sprawy, gdyż w pierwszej kolejności konieczne jest rozstrzygnięcie o właściwości organu.", - "Kolejne zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące przekroczenia przez Sąd I instancji granic rozpoznania sprawy i błędne przyjęcie, że nieruchomość RDOŚ w W. znajdowała się w odległości ok. 1 kilometra od planowanego przebiegu drogi uznać należy za oczywistą omyłkę ze strony Sądu I instancji. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazana jest też inna – właściwa odległość od planowanego przebiegu drogi do nieruchomości będącej współwłasnością piastuna organu. Nadto sprawie nie ulega wątpliwości , że właściwa odległość wynosi ponad 5 kilometrów." Po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 30 października 2023 r., IV SA/Wa 969/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od GDOŚ na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd uznał, że organ nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy w zakresie odległości, w jakiej znajduje się nieruchomość RDOŚ w W. od planowanej inwestycji. Organ powinien dokonać takiego ustalenia w odniesieniu do planowanego pasa drogowego, który ma przebiegać w granicach W., w każdym z wariantów (jeżeli na tym odcinku planowanego przebiegu drogi warianty różnią się), nie zaś tylko w odniesieniu do krańca planowanej drogi (km 3 + 600). Wyrokiem z dnia 7 listopada 2024 r., III OSK 874/24 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że środowiskowe uwarunkowania budowy Wschodniej Obwodnicy W. były przedmiotem rozpoznania w dwóch sprawach administracyjnych. Pierwsza sprawa, będąca przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, dotyczyła budowy Wschodniej Obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach trasy ekspresowej na odcinku węzeł "D." (z węzłem) na dr. [...] – do km ok. 3 + 600. Druga sprawa dotyczyła budowy Wschodniej Obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach trasy ekspresowej na odcinku od km ok. 3 + 600 do km ok. 13 + 782 węzeł "Z." (bez węzła). Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do oceny zasadności decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 18 lutego 2021 r. dotyczącej uchylenia decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z [...] listopada 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach trasy ekspresowej na odcinku węzeł "D." (z węzłem) na dr. [...] - do km ok. 3 + 600 w całości i umorzenia postępowania przed tym organem. Wydając powyższą decyzję organ odwoławczy stwierdził, że brak było podstaw do wyłączenia RDOŚ w W. od rozpoznania sprawy, gdyż sprawa ta nie dotyczy interesów majątkowych piastuna organu, co skutkowało naruszeniem właściwości miejscowej organu. Dodać należy, że sprawa ta była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 19 stycznia 2022 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 835/21 uchylił zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 marca 2023 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III OSK 1338/22 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zdaniem NSA, na uwzględnienie zasługiwały zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie powyższych przepisów postępowania z powodu niewyjaśnienia przez organ oddziaływania planowanej inwestycji we wszystkich wariantach na nieruchomość RDOŚ w W. w zakresie jej przebiegu przez W.. Jak wskazano powyżej przedmiotem rozpoznawanej sprawy są środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach trasy ekspresowej na odcinku węzeł D. (z węzłem) na dr [...] do km ok. 3 +600, a więc dla odcinka (patrz załączniki graficzne 4-6 z tomu III, załącznik graficzny nr 13 z tomu V), który nie przebiega przez W., a kończy się w pewnej odległości od tej miejscowości. Odcinek planowanej inwestycji przebiegający między innymi przez W. był przedmiotem odrębnej sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pod sygn. akt IV SA/Wa 716/21, a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt III OSK 135/22. Stanowisko Sądu I instancji w zakresie dotyczącym nieuwzględnienia w rozpoznawanej sprawie wszystkich wariantów planowanej inwestycji przez W. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za całkowicie nieuzasadnione. Niezasadne było twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organ nie dokonał wystarczających ustaleń w zakresie planowanego przebiegu drogi przez dzielnicę W. i położenia nieruchomości względem wariantowanych lokalizacji przedsięwzięcia oraz zasięgów oddziaływania w odniesieniu do nieruchomości RDOŚ w W.. Jako nieuprawnione uznano stwierdzenie Sądu I instancji, że ustalenia co do oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomość RDOŚ w W. poczynione w odniesieniu do krańca planowanej drogi (ok. 3 + 6000 km) nie są adekwatne dla stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. NSA podkreślił, że "kraniec" planowanej drogi to najbliższy punkt planowanego przedsięwzięcia w odniesieniu do nieruchomości RDOŚ. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co znalazło także wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że właściwa odległość planowanego przebiegu drogi od nieruchomości będącej własnością RDOŚ w W. wynosi ponad 5 kilometrów. W związku z powyższym jako zasadne należało uznać zarzuty skarg kasacyjnych Stowarzyszenia [...] i [...] dotyczące naruszenia art. 190 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odnosząc się zaś do zarzutów skarg kasacyjnych Stowarzyszenia [...] i [...] dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247; dalej: ustawa środowiskowa), poprzez przyjęcie w motywach prawnych wyroku nieprawidłowych zasad ustalania zasięgu oddziaływania planowanych przedsięwzięć w postępowaniach o wydanie decyzji środowiskowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło WSA do wadliwego przyjęcia, że wszystkie podmioty na które przedsięwzięcie oddziałuje w jakikolwiek sposób legitymują się interesem prawnym, podczas gdy interes prawny posiadają tylko podmioty, na które dane przedsięwzięcie oddziałuje znacząco, NSA stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skarg kasacyjnych, w kontrolowanej sprawie znajduje zastosowanie reguła ogólna z art. 28 k.p.a., w myśl której: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W praktyce oznacza to, że dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - poza samym wnioskodawcą, tj. "podmiotem planującym podjęcie realizacji przedsięwzięcia" w rozumieniu art. 73 ustawy środowiskowej, konieczne jest prawidłowe ustalenie terenu objętego relewantnym prawnie oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Stroną jest bowiem właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem. Z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy środowiskowej wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone dopuszczone prawe normy tego oddziaływania (por. (...) Gruszecki: "Komentarz do art. 73 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko", LEX 20(...), teza 4 i 5). Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną analizowanego postępowania jest więc niewątpliwie właściciel każdej nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia (wynikającym z konkretnej normy prawnej), a nie jedynie jak ujęto to w skargach kasacyjnych odziaływaniem znaczącym. Odnosząc się zaś do zarzutów skarg kasacyjnych Stowarzyszenia [...] i [...] dotyczących naruszenia art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej NSA wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy raport oddziaływania na środowisko powinien zawierać prezentację trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia (według stanu prawnego dotyczącego zaskarżonej decyzji). Artykuł 81 ust. 1 ustawy środowiskowej nakłada na organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazanie – za zgodą wnioskodawcy – innego wariantu realizacji przedsięwzięcia (spośród tych wskazanych przez wnioskodawcę) niż ten zaproponowany przez niego do realizacji. Wbrew więc zarzutom skarg kasacyjnych w sytuacji, przyjęcia innego wariantu niż inwestorski nie zachodziłaby konieczność prowadzenia postępowania od początku. Ocena więc, czy planowana inwestycja może oddziaływać na nieruchomość RDOŚ w W. obejmować więc powinna wszystkie warianty zawarte w raporcie. NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na względzie przedstawione powyżej zapatrywania. W piśmie procesowym z dnia 17 marca 2025 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował, że w dniu 14 marca 2025 r. cofnął wniosek o wydanie decyzji środowiskowej dla tej inwestycji i wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego. W piśmie procesowym z dnia 18 marca 2025 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował, że w dniu 17 marca 2025 r. wpłynęło do organu pismo inwestora z dnia 14 marca 2025 r., w którym cofnięto wniosek o wydanie decyzji środowiskowej dla tej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa. Na wstępie wskazać należy, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 18 lutego 2021 r., uchylająca decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] listopada 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach trasy ekspresowej na odcinku węzeł D. (z węzłem) na dr. [...] - do km ok. 3+600 i umarzająca postępowanie administracyjne przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w B.. Organ odwoławczy ocenił, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B., wydając decyzję z dnia [...] listopada 2017 r., nie był organem właściwym do jej wydania, a zatem postępowanie przed tym organem powinno zostać umorzone, a dalej sprawę powinien prowadzić organ właściwy, tj. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W.. Sąd kontroluje decyzję według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania, zatem nie miała dla rozstrzygnięcia tej sprawy znaczenia okoliczność zmiany osoby pełniącej funkcję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. w 2024 r. czy cofnięcia wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla tej inwestycji przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 14 marca 2025 r. Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę, zgodnie z art. 190 p.p.s.a, związany był oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2023 r., III OSK 1338/22 oraz w wyroku z dnia 7 listopada 2024 r., III OSK 874/24. Z uwagi na przytoczoną powyżej ocenę prawną Sąd uznał, że organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji wydanej przez RDOŚ w B., był zobowiązany do zbadania właściwości organu I instancji i wyjaśnienia w pierwszej kolejności problemu właściwości organu I instancji mimo, że wcześniej wydał postanowienie o wyznaczeniu RDOŚ w B. do załatwienia tej sprawy (w miejsce organu wyłączonego RDOŚ w W.). Zmiana stanowiska organu odwoławczego w zakresie właściwości organu była dopuszczalna i mogła wynikać z odmiennej oceny prawnej. Obowiązek zbadania przez organ odwoławczy kwestii właściwości organu, który rozpoznał sprawę w I instancji wyprzedzał możliwość oceny istoty sprawy. W sytuacji uznania, że RDOŚ w B. nie był właściwy do rozpoznania sprawy organ odwoławczy powinien odstąpić od dokonania oceny istoty sprawy i umorzyć postępowanie tylko przed RDOŚ w B., ponieważ postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Zatem zarzuty skarg dotyczące powyższych kwestii należy uznać za niezasadne. Argumentacja przemawiająca za takim stanowiskiem wynika wprost z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 7 marca 2023 r., III OSK 1338/22. Niezasadne są również zarzuty skarg dotyczące nieprawidłowej wykładni czy też niezastosowania w sprawie art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że prawidłowa wykładnia tego przepisu polega na powiązaniu pojęcia sprawy dotyczącej interesów majątkowych osoby wymienionej w art. 25 § 1 pkt 2 i 2 k.p.a. z pojęciami interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28 k.p.a. NSA wyraźnie zaznaczył, że nie można zaakceptować poglądu, że podstawą wyłączenia organu jest jedynie wykazanie, że sprawa dotyczy interesów majątkowych, w oderwaniu od interesu prawnego piastuna funkcji lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy prawidłowo rozważał zasadność wyłączenia RDOŚ w W. z punktu widzenia posiadania interesu prawnego w tej sprawie, w związku z przysługującym prawem własności nieruchomości usytuowanej w W. dzielnicy [...]. W tej sytuacji kwestia hipotetycznego wpływu inwestycji na wartość nieruchomości nie mogła stanowić samodzielnej przesłanki uzasadniającej wyłączenie organu (czy też wyłączenie piastuna organu jako pracownika organu). Z powyższych względów nie są zasadne zarzuty skargi Stowarzyszenia [...] naruszenia przez organ art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. polegające na nieustaleniu przez GDOŚ, czy realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej w jakikolwiek sposób wpłynie wartość nieruchomości, która należała do kierownika RDOŚ w W.. W związku ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż organ odwoławczy nie był związany postanowieniem własnym z dnia [...] maja 2017 r., za nietrafne należało uznać zarzuty skargi tego Stowarzyszenia dotyczące naruszenia art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 26 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Niezasadny jest również zarzut skargi Stowarzyszenia [...] naruszenia przez GDOŚ art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 13 ustawy o.o.ś. poprzez przyjęcie, że przy ocenie, czy zachodziły podstawy do wyłączenia RDOŚ w W. należało brać pod uwagę wyłącznie przebieg trasy ekspresowej, który jest przedmiotem niniejszego postępowania (a więc odcinek węzeł "D." (z węzłem) na dr. [...]- do km ok. 3+600), w sytuacji, w której cała planowana do realizacji Wschodnia Obwodnica W. obejmująca także odcinek od km ok. 3+600 do km ok. 13+782 węzeł "Z." stanowi jedno przedsięwzięcie w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu u.o.o.ś., a zatem oceniając czy realizacja inwestycji będzie miała wpływ na sytuację majątkową kierownika RDOŚ w W. należy uwzględnić cały planowany przebieg trasy ekspresowej. W tym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2024 r., III OSK 874/24, wskazując, że "(...) przedmiotem rozpoznawanej sprawy są środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach trasy ekspresowej na odcinku węzeł D. (z węzłem) na dr [...] do km ok. 3 +600, a więc dla odcinka (patrz załączniki graficzne 4-6 z tomu III, załącznik graficzny nr 13 z tomu V), który nie przebiega przez W., a kończy się w pewnej odległości od tej miejscowości. Odcinek planowanej inwestycji przebiegający między innymi przez W. był przedmiotem odrębnej sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pod sygn. akt IV SA/Wa 716/21, a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt III OSK 135/22. Stanowisko Sądu I instancji w zakresie dotyczącym nieuwzględnienia w rozpoznawanej sprawie wszystkich wariantów planowanej inwestycji przez W. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za całkowicie nieuzasadnione. Jako nieuprawnione uznano stwierdzenie Sądu I instancji, że ustalenia co do oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomość RDOŚ w W. poczynione w odniesieniu do krańca planowanej drogi (ok. 3 + 6000 km) nie są adekwatne dla stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. NSA podkreślił, że "kraniec" planowanej drogi to najbliższy punkt planowanego przedsięwzięcia w odniesieniu do nieruchomości RDOŚ. W drugim wydanym w tej sprawie wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się również do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia z dnia 7 marca 2023 r., III OSK 1338/22, iż właściwa odległość planowanego przebiegu drogi od nieruchomości będącej własnością RDOŚ w W. wynosi ponad 5 kilometrów, podkreślając, że Sąd I instancji był związany tym poglądem na podstawie art. 190 p.p.s.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ocena czy planowana inwestycja mogła oddziaływać na nieruchomość RDOŚ w W. obejmować więc powinna wszystkie warianty zawarte w raporcie. Mając na uwadze tę ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że przy ocenie, czy zachodziły podstawy do wyłączenia RDOŚ w W. należało brać pod uwagę wyłącznie przebieg trasy ekspresowej, który jest przedmiotem niniejszego postępowania, a więc odcinek węzeł "D." (z węzłem) na dr. [...]- do km ok. 3+600, a nie przebieg całej Wschodniej Obwodnicy W., obejmującej także odcinek od km ok. 3+600 do km ok. 13+782 węzeł "Z.", który to odcinek był przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego i sądowego. Zatem rozpatrując ponownie tę sprawę, Sąd był zobowiązany do oceny czy odcinek planowanej inwestycji, który jest przedmiotem tego postępowania (odcinek od węzła "D." (z węzłem) na dr. [...]- do km ok. 3+600) znajduje się w takiej odległości od działki nr [...], obręb [...] w Dzielnicy W. (przy ul. [...]), której współwłaścicielem był A. S., pełniący funkcję RDOŚ w W. w dacie wydania decyzji przez RDOŚ w B. z dnia [...] listopada 2017 r. oraz decyzji organu odwoławczego z dnia 18 lutego 2021 r., że mogło by to wpływać na właściwość tego organu w tym postępowaniu. Dodać należy, iż w wyroku z dnia 7 marca 2023 r., III OSK 1338/22 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, według którego pojęcie sprawy dotyczącej interesów majątkowych osoby wymienionej w art. 25 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., należy wiązać z pojęciami interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28 k.p.a. Chodzi bowiem o sprawę indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji, dotyczącą interesu prawnego lub obowiązku tej osoby, która wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego (...). Skład orzekający NSA pogląd ten podziela." W sprawie należało więc ocenić, czy realizacja tej inwestycji na danym odcinku dotyczyła interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28 k.p.a. osoby piastującej funkcję RDOŚ w W.. Z Raportu o oddziaływaniu na środowisko (Tom I, Część opisowa, kwiecień 2017, pkt 3, str. 28-33) wynika, że planowana Wschodnia Obwodnica W. miała łączyć dwa węzły "Dr." i "Z." i wytyczono dwa przebiegi drogi wschodni i zachodni, których trasy częściowo pokrywają się. W Raporcie przewidziano w związku z tym 8 wariantów w różnych konfiguracjach poszczególnych części trasy. Z treści Raportu wynika, że możliwe przebiegi drogi na odcinku do ok. 3+600 mają ten sam punkt rozpoczęcia - węzeł "Dr." i zbliżony punkt zakończenia - za węzłem "Z." w obszarze leśnym Nadleśnictwa D.. Przebiegi różnicuje sposób ominięcia obszaru Natura 2000 S. w Z., gdzie warianty 2, 3, 7, i 8 przebiegają po wschodniej stronie obszaru i skrzyżowania dróg wojewódzkich [...] i [...] , natomiast warianty 1, 4, 5, i 6 przebiegają po zachodniej stronie obszaru i skrzyżowania dróg wojewódzkich [...] i [...]. Oba przebiegi mają swój początek w granicach administracyjnych miasta M. i zbliżonym punkcie zakończenia - za węzłem "Z" w obszarze leśnym Nadleśnictwa D. w km ok. 3+600. Dokładny przebieg obu wariantów przedstawiają mapy Z4.2 oraz Z4.1. Identyfikacja obszarów wymagających ochrony akustycznej (tom III Raportu) oraz mapa stanowiąca załącznik nr 13 przedstawiająca strukturę funkcjonalno-przestrzenną terenów miast i dzielnic w rejonie planowanej Wschodniej Obwodnicy W. (tom V Raportu). W ocenie Sądu, wybór pomiędzy wschodnim a zachodnim (oznaczonymi kolorami zielonym i czerwonym) przebiegiem drogi do punktu ok. 3+600, nie ma znaczenia dla ustalenia właściwości organu I instancji ze względu na ewentualne oddziaływania tych przebiegów drogi dla nieruchomości należącej do Regionalnego Dyrektora w W. położonej w dzielnicy W. [...]. Punkt zakończenia przedmiotowego odcinka drogi w km 3+600 w obu wariantach znajduje się w odległości ponad 5 km na północny-wschód od przedmiotowej nieruchomości (załącznik nr 13). Zdaniem Sądu, ze względu na tak znaczną odległość od omawianej nieruchomości wykluczone jest oddziaływanie na nią planowanej drogi w zakresie hałasu, emisji pyłów i gazów do powietrza, emisji do wód itp., które mogłoby dawać podstawę do uznania, że realizacja inwestycji na przedmiotowym odcinku będzie miała taki wpływ na działkę nr [...] w W., będącą współwłasnością piastuna organu RDOŚ w W., że jego interes prawny mógł być w tej sprawie naruszony, a więc że przysługiwał mu przymiot strony postępowania w tej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. W związku z powyższym GDOŚ w zaskarżonej decyzji słusznie uznał, że nie było podstaw do wyłączenia RDOŚ w W. od rozpatrzenia tej sprawy. Organ II instancji zasadnie stanął na stanowisku, że naruszenie przepisów o wyłączeniu organu polegające na tym, że sprawę załatwił organ wymieniony w art. 26 § 2 k.p.a., mimo że brak było podstaw do wyłączenia organu właściwego w sprawie, stanowi podstawę do przyjęcia, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkowało koniecznością uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia i umorzenia postępowania toczącego się przed RDOŚ w B. jako bezprzedmiotowego. Organ II instancji trafnie podkreślił, że skutkiem umorzenia postępowania przed RDOŚ w B. z powodu jego niewłaściwości jest wyeliminowanie z obrotu prawnego również rozstrzygnięcia wydanego w toku postępowania pierwszoinstancyjnego i konieczność rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie przez RDOŚ w W.. W odniesieniu do zarzutu skargi Stowarzyszenia [...] naruszenia przez organ II instancji art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 5 ustawy o.o.ś. poprzez nieodniesienie się przez GDOŚ do podniesionego przez Stowarzyszenie w odwołaniu zarzutu, że niepoprawne było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ograniczonej do jednego, krótszego odcinka całej planowanej trasy Wschodniej Obwodnicy W. i prowadzeniu osobnego postępowania administracyjnego dotyczącego drugiego, dłuższego odcinka (od km ok. 3+600 do km ok. 13+782 węzeł "Z." (bez węzła)) pomimo tego, że całość inwestycji stanowi jedno przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 pkt 13 u.o.o.ś., wskazać należy, iż uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ zaskarżona decyzja ma charakter procesowy i organ rozstrzygał w niej jedynie, czy RDOŚ w B. był właściwy do załatwienia tej sprawy w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. Natomiast wskazana kwestia ma charakter merytoryczny czy właściwe było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko dla jednego odcinka całej planowanej trasy Obwodnicy i nie mogła by rozpatrywana na tym etapie postępowania. W odniesieniu do zarzutów skarg P. [...] oraz Stowarzyszenia " [...] dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji RDOŚ w B. oraz umorzenie postępowania przed tym organem, podczas gdy w stanie prawnym i faktycznym rozpoznawanej sprawy GDOŚ powinien był zastosować art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, wskazać należy, iż w tym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2023 r., III OSK 1338/22. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano: "Niewątpliwie w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, bowiem został złożony wniosek o wydanie decyzji środowiskowej. Ponadto nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (...) Skoro w sprawie zaistniał problem właściwości organu I instancji to przed oceną istoty postępowania należało rozstrzygnąć kwestię właściwości." Niezasadny był również zarzut podniesiony w skargach obu tych organizacji społecznych naruszenia przez organ art. 81 ust. 2 ustawy o.o.ś. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia objętego decyzją RDOŚ w B.. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w tym zakresie w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 marca 2023 r., III OSK 1338/22, iż "Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...], według którego w sprawie należało wydać decyzję reformatoryjną – odmawiającą zgody na realizację przedsięwzięcia we wskazanym przez inwestora wariancie. Skoro w sprawie zaistniał problem właściwości organu I instancji to przed oceną sprawy co do istoty należało rozstrzygnąć kwestię właściwości organu. Przyjęcie przez organ odwoławczy, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów o właściwości organu skutkowało odstąpieniem od dokonania oceny istoty sprawy, gdyż w pierwszej kolejności konieczne jest rozstrzygnięcie o właściwości organu." Przytoczona powyżej argumentacja prawna wskazuje również na niezasadność zarzutów skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. poprzez uznanie, iż RDOŚ w W. podlega wyłączeniu zgodnie z art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. i w konsekwencji przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia przez RDOŚ w B., a następnie uznanie w zaskarżonej decyzji, że RDOŚ w B. jest niewłaściwy i sprawa podlega rozstrzygnięciu przez RDOŚ w W.. W tym przedmiocie wypowiedział się w sposób wiążący Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2023 r., III OSK 1338/22. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, błędnej ocenie stanu faktycznego sprawy, polegających na ustaleniu, iż sprawa nie dotyczy interesów majątkowych RDOŚ w W., a w konsekwencji uznanie, iż nie miał w sprawie zastosowania art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny tej sprawy, wykazując brak wpływu inwestycji na przedmiotowym odcinku na interes prawny, a więc również interesy majątkowe osoby piastującej stanowisko RDOŚ w W. w dacie wydania decyzji przez RDOŚ w B. i zasadnie uznał, że przepis ten nie miał w tej sprawie zastosowania. Niezasadny jest zarzut skargi naruszenia przez organ II instancji art. 24 ust. 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, iż w sprawie wystąpiły "inne okoliczności", o których mowa w art. 24 § 3 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika piastującego funkcje organu administracji tj. RDOŚ w W.. Zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Przepis ten dotyczy wyłączenia pracownika, nie ma więc zastosowania do wyłączenia organu, gdyż przesłanki wyłączenia organu wskazuje w sposób wyczerpujący art. 25 k.p.a. W wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r., II OSK 621/17 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o podstawach wyłączenia organu stanowi art. 25 § 1 k.p.a. Objęcie tą regulacją przesłanki, o której stanowi art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ prowadziłoby ono do zatarcia różnic pomiędzy tymi regulacjami, do naruszenia wyjątkowego charakteru prawnego przepisów o wyłączeniu pracownika i organu oraz do komplikacji na styku ustrojowego i procesowego prawa administracyjnego. Szerokie pojmowanie instytucji wyłączenia organu prowadziłoby do częstego przenoszenia kompetencji do rozpoznawania konkretnych spraw administracyjnych na inne organy władzy publicznej, co nie służyłoby realizowaniu przez organy wyznaczonych im zadań. Za nietrafne w związku z tym Sąd uznał również zarzuty naruszenia art. 15 k.p.a. i art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania przed RDOŚ w B.. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.