IV SA/Wa 316/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska, Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o przywrócenie terminu do złożenia wniosku 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowie przywrócenia H. Sp. z o. o. terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], zmienionej decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], i umorzył postępowanie organu I. instancji w całości. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że w art. 317 i 318 ustawy Prawo ochrony środowiska sformułowane zostały warunki jakie muszą być spełnione aby organ właściwy w sprawie mógł wydać pozytywną decyzję o odroczeniu terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej. Jednym z nich jest złożenie do właściwego organu wniosku o odroczenie terminu płatności kary przed upływem terminu, w którym kara powinna być uiszczona. Zgodnie zaś z art. 281 ust. 3 Poś termin płatności administracyjnej kary pieniężnej wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymiarze kary stała się ostateczna. Podał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że termin ten ma charakter materialnoprawny, a jego istotą jest nie tylko umożliwienie stronie dokonania czynności procesowej, jaką jest złożenie wymaganego wniosku do właściwego organu lecz przede wszystkim zakreślenie granic czasowych istnienia prawa strony do ubiegania się o zastosowanie materialnoprawnej instytucji odroczenia terminu płatności kary ustalonej decyzją ostateczną. Z chwilą upływu tegoż terminu strona nie może już skutecznie ubiegać się o to prawo. GIOŚ wskazał, że na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy można stwierdzić, że ostateczną decyzję organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r., w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej doręczono H. Sp. z o. o. w dniu 22 stycznia 2018 r. A zatem, termin uiszczenia kary, a co za tym idzie złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności kary upłynął w dniu 5 lutego 2018 r. Skoro nie został spełniony podstawowy warunek odroczenia, jakim jest złożenie wniosku w określonym przez ustawodawcę terminie, a termin ten jako materialnoprawny nie podlega przywróceniu, w związku z tym GIOŚ uznał, że wniosek strony z dnia 6 lutego 2018 r. o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej jest bezprzedmiotowy i nie ma materialnoprawnej podstawy do jego rozpatrzenia. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. Sp. z o. o. z/s w K., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie art. 318 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.; dalej: "Poś") poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że termin w nim wskazany stanowi termin materialnoprawny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, skutkujące błędnym, dowolnym uznaniem terminu wskazanego w art. 318 ust. 1 Poś za termin o charakterze materialnoprawnym, z pominięciem i przy braku jakiegokolwiek odniesienia do ustaleń organu I. instancji który uznał ww. termin za mający charakter procesowy, mimo że przyczyną wydania przez Organ postanowienia z dnia [...] sierpnia 2018 r. (znak: [...]), uchylającego poprzednie postanowienie organu I. instancji w tej sprawie i przekazującego sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia był brak ustalenia przez organ I instancji charakteru (materialnoprawnego lub procesowego) terminu z ww. art. 318 ust. 1 p.o.ś., co miało wpływ na wynik sprawy, 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na umorzeniu postanowienia organu I. instancji zamiast orzeczenia co do istoty sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, W związku z powyższym, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zmianę poprzedzającego je postanowienia organu I. instancji, tj. postanowienia MWIOŚ z dnia [...] października 2018 r. poprzez przywrócenie Skarżącemu terminu do wniesienia wniosku o odroczenie płatności administracyjnej kary pieniężnej, a także - o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy dokonał naruszenia przepisu art. 318 ust. 1 Poś poprzez jego błędną wykładnię, tj. w drodze przyjęcia, że określony w ww. przepisie termin do złożenia wniosku o odroczenie terminu uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej stanowi termin materialnoprawny, który nie ulega przywróceniu na podstawie art. 58 i 59 k.p.a. W konsekwencji, organ odwoławczy błędnie uznał postępowanie przez organem I. instancji w całości za bezprzedmiotowe, a tym samym za podlegające umorzeniu. Skarżący wskazał, że stanowisko doktryny oraz orzecznictwa co do charakteru ww. przepisu (tj. materialnoprawnego lub procesowego) nie jest jednolite, jednakże wg przeważającego w literaturze stanowiska termin ten ma charakter procesowy. Także w orzecznictwie stwierdzono, że termin z art. 318 ust. 1 Poś ma charakter terminu procesowego (tak m.in. wyrok NSA z dnia 22.12.2011 r., sygn. akt II OSK 1729/10 W ocenie Skarżącego konsekwencją błędnego uznania przez organ odwoławczy, że termin określony w art. 318 ust. 1 Poś ma charakter materialnoprawny, było również uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I. instancji oraz umorzenie postępowania. Zdaniem skarżącego nie zaistniały ku temu przesłanki określone w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie skarżącego organ winien uchylić zaskarżone postanowienie MWIOŚ w całości oraz orzec co do istoty - sprawy, tj. poprzez przywrócenie Skarżącemu terminu na złożenie wniosku o odroczenie administracyjnej kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, także z innych przyczyn, niepodniesionych w skardze. Sąd bowiem zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa) rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia H. sp. z o.o., uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2018 r., w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej i umorzył postępowanie organu I. instancji w całości, bowiem uznał, inaczej niż organ I. instancji, że termin określony w art. 318 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.; dalej: "Poś") ma charakter materialnoprawny. Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że stosownie do treści art. 139 Kpa w związku z art. 144 Kpa organ drugiego stopnia nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Instytucja zakazu reformationis in peius (zakazu orzekania na niekorzyść), która stanowi jedną z podstawowych zasad, rządzących postępowaniem w II. instancji. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2018 r. zostało wydane na niekorzyść strony skarżącej. Organ I. instancji przyjął, że termin określony w art. 318 ust. 1 Poś jest terminem procesowym, wobec czego zbadał i rozstrzygnął, czy H. sp. z o.o. nie ponosi winy w jego uchybieniu. Organ II. instancji, rozpatrując zażalenie spółki na to postanowienie uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I. instancji przyjmując, że powyższy termin jest terminem prawa materialnego. Orzekł zatem o niedopuszczalności badania wniosku o przywrócenie terminu. Odmienna ocena charakteru przepisu określonego w art. 318 Poś przez organ odwoławczy, bez wyjaśnienia, czy zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, nie upoważniała GIOŚ do uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania. Należy przy tym mieć na uwadze, że rażące naruszenie prawa, dopuszczające możliwość orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się należy rozumieć, jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Sytuacja taka ma miejsce, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić przez proste ich zestawienie ze sobą i owo naruszenie prawa prowadzi do niemożności zaakceptowania takiego rozstrzygnięcia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Natomiast w orzecznictwie wskazuje się, że w sposób rażący można naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący (por. np. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 90/17, z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2049/16, z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15, Lex nr 2441440; z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16, Lex nr 2395598). W niniejszej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, by postanowienie organu I. instancji rażąco naruszało prawa, bowiem co do charakteru terminu określonego w art. 318 ust. 1 Poś istnieje rozbieżność także w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz literaturze przedmiotu. O materialnoprawnym charakterze terminu z art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1231/06, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 952/08. Przeciwny pogląd - o procesowym charakterze tego terminu -zaprezentowany został w wyroku NSA z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt II OSK 1192/04, w wyroku z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1729/10, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. IV SA/Wa 2310/18 oraz w komentarzu Krzysztofa Gruszeckiego do art. 318 P.o.ś. (K. Gruszecki. Prawo ochrony środowiska. Komentarz 2008, wyd. II). W ocenie Sądu trudno również przyjąć, by rozstrzygnięcie organu I. instancji rażąco naruszało interes społeczny, dlatego organ odwoławczy, chcąc uniknąć zarzutu orzekania na niekorzyść strony, powinien przyjąć – w ślad za organem I. instancji, że termin określony w art. 318 Poś ma charakter procesowy i rozstrzygnąć, czy zachodzą podstawy do przywrócenia uchybionego przez skarżącego terminu. Dlatego skarga, w zakresie w jakim zarzucała niewłaściwe uznanie charakteru art. 318 Poś okazała się zasadna. Odnosząc się zaś co do wniosku zawartego w skardze, by Sąd zmienił postanowienie organu I instancji i przywrócił Skarżącemu terminu do wniesienia wniosku o odroczenie płatności administracyjnej kary pieniężnej należy wskazać, że przepisy Ppsa nie przewidują dla Sądu takiej możliwości. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 119 pkt 3 i 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 cyt. ustawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku Główny Inspektor Ochrony Środowiska ponownie rozpatrzy zażalenie skarżącej spółki na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2018 r., z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej Sądu.