IV SA/Wa 3213/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie krzewu bez wymaganego zezwolenia postanawia: odrzucić skargę. W dniu 14 lipca 2016 r. W. Z. złożył w Urzędzie Dzielnicy [...] m. W. zawiadomienie o wycięciu bez wymaganego zezwolenia żywopłotu przez U. N. Zarząd Dzielnicy [...] m. W. decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] wymierzył administracyjną karę pieniężną U. N. za usunięcie krzewu (w formie żywopłotu) bez wymaganego zezwolenia jak również bez zgody posiadacza nieruchomości, rosnącego na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] (dz. ewid. nr [...] z obrębu [...]) w W. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła U. N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przedmiotowe decyzje, zarówno organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego, doręczone zostały do wiadomości W. Z. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. Z. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi określa art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie krzewu bez wymaganego zezwolenia. Będąca przedmiotem skargi decyzja organu odwoławczego została wydana na skutek rozpatrzenia odwołania U. N. wniesionego od decyzji Zarząd Dzielnicy [...] m. W., który wszczął postępowanie administracyjne na skutek zawiadomienia W. Z. z dnia 14 lipca 2016 r. o samowolnym wycięciu żywopłotu z jego działki przez jego sąsiadkę U. N. Jak wynika z rozdzielnika zaskarżonych decyzji, decyzje te, zarówno organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego, doręczone zostały W. Z. do wiadomości. W reakcji na decyzję Kolegium skarżący W. Z. wniósł do sądu skargę. Skarżący nie jest jednak uprawniony do występowania jako strona w postępowaniu przed organami w niniejszym postępowaniu i ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie są też uprawnieni do przyznania danemu podmiotowi praw strony, jeżeli nie wynika to z wyraźnej normy prawnej. Doręczenie "do wiadomości" decyzji nie przesądza jeszcze, że podmiot, któremu doręcza się decyzję, zostaje uznany za stronę postępowania. W ocenie Sądu nie ma też prawnego znaczenia fakt, że skarżącemu doręczono za zwrotnym potwierdzeniem odbioru zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Taki stan rzeczy nie stwarza bowiem prawa wniesienia odwołania do organu odwoławczego czy skargi do sądu administracyjnego. W świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwe doręczenie decyzji nie jest nieodwracalne w tym sensie, że nie jest równoznaczne z trwałym uznaniem interesu prawnego adresata decyzji. W dalszych etapach postępowania interes ten może być weryfikowany i może być skutecznie zakwestionowany. Uczestniczenie osoby fizycznej lub prawnej albo jednostki organizacyjnym nieposiadającej osobowości prawnej w postępowaniu administracyjnym nie jest konieczną przesłanką nabycia przez tę osobę lub jednostkę statusu strony postępowania i odwrotnie, samo faktyczne uczestniczenie takiej osoby lub jednostki nie powoduje uzyskania statusu strony przez tę osobę lub jednostkę, jeżeli nie spełniają one przesłanek wskazanych w art. 28 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2595/99 (LEX nr 54752), w którym trafnie przyjęto, że: "Uczestniczenie jakiejś osoby (fizycznej lub prawnej) w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie." Skoro bowiem W. Z. doręczono decyzję jedynie "do wiadomości", to trudno mówić o jego obowiązku czy nawet uprawnieniu uczestniczenia w toku postępowania administracyjnego, prowadzącego do wydania decyzji w przedmiocie wymierzenia U. N. administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie krzewu bez wymaganego zezwolenia. Ponadto tego typu praktyka organów administracji publicznej polegająca na doręczaniu za zwrotnym potwierdzeniem odbioru decyzji "do wiadomości" nie znajduje oparcia w procedurze administracyjnej. Jeśli organ zamierzał istotnie jedynie zawiadomić skarżącego o fakcie wydania decyzji czy nawet jej treści, mógł to uczynić poprzez przesłanie mu odpowiedniej informacji. Doręczenie decyzji natomiast, i to za zwrotnym potwierdzeniem odbioru korespondencji, dowodzi skierowania jej także do W. Z. Należy bowiem wyjaśnić, że w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie występuje forma doręczenia "do wiadomości". Każde doręczenie stronie lub jej pełnomocnikowi pisma albo aktu administracyjnego, nawet poczynione z taką adnotacją, wywołuje wszelkie skutki, jakie ustawa wiąże z doręczeniem, zatem w przypadku zaskarżalnych aktów administracyjnych – otwiera bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Można wyobrazić sobie przypadki doręczeń "do wiadomości" pism i aktów administracyjnych podmiotom, nie będącym stronami; wówczas taka adnotacja stanowi informacje, że samo doręczenie nie rodzi ich praw procesowych, np. nie upoważnia ich do wniesienia odwołania. Dotyczyć to może jednak wyłącznie podmiotów, które nie są stroną, pełnomocnikiem czy reprezentantem strony. Zgodnie z dyspozycją art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przepisem, który określa cechy strony postępowania administracyjnego jest art. 28 kpa, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawową cechą charakteryzującą stronę postępowania administracyjnego jest zatem jej "interes prawny" w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, określany jako kwalifikowany interes faktyczny, tj. nie tylko interes rozumiany jako zainteresowanie podmiotu co do danego rozstrzygnięcia administracyjnego (co wyraża interes faktyczny), ale również materialnoprawna podstawa tego zainteresowania wywodzona z prawa administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku między obowiązującą normą materialnego prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu, tj. sferą jego praw lub obowiązków. Brak zatem podstaw do uznania danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego w sytuacji, kiedy nie istnieje norma wywiedziona z przepisu administracyjnego prawa materialnego, z którego wynikają dla niego konkretne prawa lub obowiązki. Ustalenie czy podmiot żądający przeprowadzenia postępowania administracyjnego ma w sprawie interes prawny należy ocenić w kontekście już powołanego wyżej art. 28 kpa. Podkreślenia wymaga, że źródłem interesu prawnego danej osoby w sprawie administracyjnej nie może być dowolnego rodzaju związek tej osoby ze sprawą, ale związek kwalifikowany, tj. oparty na przepisie prawa materialnego, który dany interes wprost otacza ochroną. W związku z tym w przedmiotowej sprawie należało wyjaśnić czy W. Z. ma interes prawny do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia U. N. administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie krzewu bez zezwolenia. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 z późn. zm.) za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, właściwy organ wymierza administracyjną karę pieniężną podmiotowi, który się tego dopuścił. W tym stanie rzeczy nie może budzić wątpliwości, że jedynym podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną jest podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę. Natomiast nie może być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot, np. właściciel nieruchomości czy osoba informująca organ administracji o wycięciu drzew lub krzewów i domagająca się zastosowania kary wobec innego podmiotu. Zatem wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ mogło nastąpić tylko z urzędu. W wyniku wszczęcia postępowania mogło dojść jedynie do nałażenia kary na sprawcę, ewentualnie do umorzenia postępowania w razie ustalenia braku ku temu podstaw. W przedmiotowej sprawie stroną postępowania jest U. N., nie mógł być natomiast uznany za stronę W. Z., który nie ma interesu prawnego umocowującego go do brania udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, w tym w szczególności do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, czy złożenia skargi do sądu administracyjnego. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa lub krzewu bez zezwolenia jest postępowaniem, którego jedynym celem jest ukaranie sprawcy nielegalnego czynu za popełnienie deliktu administracyjnego. Nie ma ono na celu zadośćuczynienia właścicielowi usuniętej rośliny. Postępowanie to jest konsekwencją chronienia przez Państwo interesu publicznego, jakim jest zachowanie zasobu roślinnego w postaci drzew i krzewów. Kara nakładana w tym postępowaniu jest zatem karą nakładaną w związku z naruszeniem interesu publicznego, nie zaś w związku z naruszeniem indywidualnego interesu właściciela. Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że podmiotem mającym interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 88 ustawy o ochronie przyrody, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie posiadacz nieruchomości lub właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego – jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział w tym przepisie karę. Nie może natomiast być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot (np. ten, na którego gruncie rosły drzewa czy krzewy, lub który zawiadomił organ o wycięciu drzew lub krzewów i domaga się zastosowania kary wobec innego podmiotu) – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2007 r., II OSK 428/06; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r., VIII SA/Wa 803/09 i z dnia 20 stycznia 2015 r. IV SA/Wa 2188/14; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 27 listopada 2007 r., II SA/Kr 1189/06; z dnia 4 stycznia 2010 r., II SA/Kr 1565/09; z dnia 10 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1208/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjąć więc należy, że w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie wycięcia drzew bez wymaganego zezwolenia, organ pierwszej instancji prowadził z urzędu, a nie na wniosek W. Z., który jedynie powiadomił organ o zaistniałym delikcie administracyjnym, co obligowało organ do wszczęcia postępowania, ale nie zmieniło jego charakteru, ani też zakresu stron tego postępowania, a w szczególności nie wpłynęło w żaden sposób na uzyskanie przymiotu strony przez W. Z. Skoro stroną kontrolowanego postępowania jest wyłącznie sprawca, który dopuścił się czynu przeciwko przyrodzie, organy orzekające w sprawie winny były przyjąć, że osoba zawiadamiająca organ o zaistniałym fakcie nie ma statusu strony. W myśl powyższego nie ma zatem w sprawie znaczenia fakt, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez Zarząd Dzielnicy [...] m. W. na skutek powzięcia wiadomości o możliwym nielegalnym wycięciu krzewu z pisma W. Z. Jedynie ubocznie należy wskazać, że w tej sytuacji, na skutej uchylenia przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji, organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zobligowany będzie uwzględnić, że W. Z. nie jest stroną przedmiotowego postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie krzewu bez wymaganego zezwolenia. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że skarga wniesiona została przez podmiot nie mający przymiotu strony i nie posiadający legitymacji do jej wniesienia, co czyni skargę niedopuszczalną i obliguje Sąd do jej odrzucenia. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.