IV SA/Wa 3222/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia I. odrzucić skargę Wójta Gminy [...]; II. odrzucić skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...]; III. zwrócić na solidarnie rzecz Wójta Gminy [...] i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 500 (słownie pięćset) złotych tytułem wpisu sądowego uiszczonego od skargi. Wójt Gminy [...] wraz z Stowarzyszeniem "[...]" z siedzibą w [...] w piśmie z 14 listopada 2017 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2017 r. nr [...], uchylającą decyzję Wójta Gminy [...] z [...] maja 2014 r. nr [...] oraz orzekającą w sprawie co do istoty w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W niniejszej skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału z 6 grudnia 2017 r., w piśmie z 13 grudnia 2017 r. wezwano Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...] do uzupełnienia braków formalnych skargi przez nadesłanie dokumentu, z którego wynika sposób reprezentacji Stowarzyszenia – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Korespondencja zawierająca powyższe wezwanie została prawidłowo doręczona Stowarzyszeniu w dniu 18 grudnia 2017 r. (k. 17). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Badanie merytorycznej zasadności skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym każdorazowo poprzedza analiza wymogów jej dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może się bowiem toczyć wyłącznie na skutek prawnie dopuszczalnej oraz skutecznie wniesionej skargi. Skargę Wójta Gminy [...] należało odrzucić. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływana dalej jako "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Przy czym podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest zatem jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, która można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Podkreślić zatem należy, że mimo szeroko zakreślonej w przytoczonej regulacji legitymacji procesowej, Wójt Gminy [...] nie jest uprawniony do wniesienia skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym wydał decyzję jako organ I instancji. Wynika to z ogólnej zasady, że nie można łączyć roli procesowej organu administracji publicznej oraz strony. Należy wskazać, że stanowisko takie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 27 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1461/09; z 28 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 480/17). Przyznanie organowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym godziłoby bowiem w elementarne zasady i wartości obowiązujące w tym postępowaniu, skoro organ administracji publicznej stawałby się w ten sposób "sędzią we własnej sprawie". Bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym jednostki samorządu terytorialnego, nie jest ona stroną postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osób trzecich, w której decyzję wydaje organ danej jednostki samorządu terytorialnego. W rezultacie ani gmina, ani żaden organ gminy nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu II instancji. Podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. W procesie kontroli instancyjnej czy sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi zatem potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Wskazać również należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. w sprawie K 32/08 orzekł, że art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. są zgodne z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że art. 33 i art. 50 § 1 są zgodne z wymienionym przepisem konstytucyjnym również przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w I instancji. W ocenie Sądu, nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w I instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z zasadą legalizmu, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Konkludując stwierdzić należy, że Wójt Gminy [...], z racji orzekania w sprawie w charakterze organu administracji publicznej I instancji, nie miał legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu administracyjnym, a zatem nie był podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji. Natomiast skargę Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] należało odrzucić z uwagi na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z analizy akt sądowych sprawy wynika, że wezwanie do wykonania zarządzenia do uzupełnienia braków foremnych skargi przez nadesłanie dokumentu, z którego wynika sposób reprezentacji Stowarzyszenia zostało prawidłowo doręczone stronie w dniu 18 grudnia 2017 r. Ostatni dzień terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi przypadał zatem na dzień 27 grudnia 2017 r. (art. 83 § 2 p.p.s.a.). Bezsprzecznie wynika zatem, że termin do uzupełnienia braków formalnych skargi bezskutecznie upłynął. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji. Na zakończenie poczynionych rozważań wskazać należy, że rozpoznanie złożonego w niniejszej sprawie wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uwarunkowane było skutecznym wniesieniem skargi. Wobec orzeczenia o odrzuceniu skargi Wójta Gminy [...] i Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] brak było podstaw do rozpoznania wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (por. postanowienie NSA z 16 października 2012 r., sygn. akt II OZ 901/12). Odrzucenie skargi przez sąd administracyjny jest bowiem równoznaczne z odmową wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.