IV SA/Wa 3229/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi J.T. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Inwestycji I Rozwoju decyzją z [...] września 218 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r., nr [...], w pkt 1 odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z [...].04.1984 r. znak [...] w części dotyczącej wywłaszczenia działki nr [...] położonej w b. gm. kat. [...], obręb [...] w [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla [...] oraz w pkt 2 stwierdzającej nieważność ww. decyzji z [...].04.1984 r. w części ustalającej odszkodowanie w kwocie [...] zł za wywłaszczenie ww. nieruchomości na rzecz A. T. - w części dotyczącej pkt 2 decyzji Wojewody [...] z [...].07.2010 r.: uchylił pkt 2 decyzji Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z [...].04.1984 r. znak [...] w części dotyczącej odszkodowania. W uzasadnieniu podano, iż decyzją z [...] kwietnia 1984 r. Naczelnik [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność A. T. A. T. pismem z [...] maja 2004 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] kwietnia 1984 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2005 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika [...] z [...] kwietnia 1984 r. Minister Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania A. T. decyzją z [...] lipca 2006 r., nr [...], uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie decyzją z [...] lipca 2010 r., nr [...]. Wojewoda [...] w pkt 1 odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika [...] z [...] kwietnia 1984 r. w części dotyczącej wywłaszczenia oraz w pkt 2 stwierdził nieważność ww. decyzji Naczelnika [...] z [...] kwietnia 1984 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. W odwołaniu Prezydent Miasta [...] zakwestionował pkt 2 ww. decyzji, podnosząc, że decyzja Naczelnika [...] z [...] kwietnia 1984 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania została wydana zgodnie z prawem, gdyż z treści art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie wynika zobowiązanie organu wywłaszczeniowego do ustalania odszkodowania odpowiadającego opinii biegłego. Przepis ten wprowadza jedynie obowiązek przeprowadzenia rozprawy w sprawie odszkodowania i wysłuchania na niej opinii biegłego. Minister powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych i poglądy doktryny, podkreślił, iż celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych.. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Zastosowanie danej normy prawnej musi - przy rażącym naruszeniu prawa - pozostawać w sprzeczności z literalną wykładnią danego przepisu (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 325 oraz powołane tam orzecznictwo). Nie stanowi zaś rażącego naruszenia prawa odmienna interpretacja przepisu dokonana przez organ administracyjny. Zgodnie z orzecznictwe o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyduje: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje ta decyzja. Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć zatem miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny (czyli rażący) narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. W przedmiotowej sprawie w związku z ograniczeniem przez Prezydenta [...] odwołania jedynie do żądania uchylenia pkt 2 decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r., nr [...], przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest decyzja Naczelnika [...] z [...].04.1984 r. znak [...] w części ustalającej odszkodowanie za wywłaszczenie działki nr [...] położonej w b. gm. kat. [...], obręb [...] w [...], w kwocie [...] zł na rzecz A. T. Minister wskazał, iż zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalano na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z treści protokołu rozprawy z [...] października 1983 r. wynika, że nie wziął w niej udziału prawidłowo zawiadomiony właściciel nieruchomości – A. T. W kolejnej rozprawie przeprowadzonej [...] kwietnia 1984 r. udział wzięła żona A. T. – M. T., która została poinformowana o wysokości odszkodowania. W decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] kwietnia 1984 r. wskazano, że odszkodowanie ustalono zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a i b, za działkę normatywną o pow. [...] m2 w wysokości 10% przeciętnych kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] nr [...] przyjęto kwotę [...] zł. Natomiast za nadwyżkę ponad powierzchnię działki normatywnej przyjęto stawkę [...] zł za 1 m2 gruntu zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] nr [...]. Minister wskazał, iż w aktach archiwalnych sprawy znajduje się operat szacunkowy sporządzony we wrześniu - październiku 1982 r. przez mgr inż. M. M.- biegłego do spraw wywłaszczeń z listy Prezydenta Miasta [...] stanowiący aktualizację operatu szacunkowego z [...] kwietnia 1982 r. sporządzonego przez inż. E. S. Biegły ustalił odszkodowanie należne za wywłaszczony grunt na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 23, poz. 205), zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1983 r., nr [...] w sprawie wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty w województwie miejskim [...] oraz zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1982 r., nr [...] w sprawie ustalenia przeciętnego kosztu wybudowania jednorodzinnego domu w miastach w województwie miejskim [...]. Minister wyjaśnił, iż wywłaszczeniu podlegała cała działka o pow. [...] m2 oznaczona jako działka [...], w związku z czym zastosowanie miał art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Z treści opinii wynika, że biegły ustalił zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1982 r., że odszkodowanie za grunt stanowiący powierzchnię [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2 wynosi [...] zł (jak za działkę normatywną pod zabudowę domu jednorodzinnego). Natomiast za pozostałą część gruntu odszkodowanie ustalone zostało zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1983 r. Mając na uwadze, że grunty położone były w granicach miasta [...] to cena 1 ha gruntu obliczona została przyjmując za 1 ha gruntu - 1190 q żyta, czyli na kwotę [...] zł/m2. Zatem odszkodowanie za grunt o pow. [...] m2 ([...] m2 - [...] m2) przysługiwać winno w kwocie [...] zł ([...] m2 x [...] zł/m2). Tym samym za całą powierzchnię [...] m2 odszkodowanie winno wynosić [...] zł ([...] + [...] zł) i w takiej też kwocie zostało przyznane odszkodowanie decyzją Naczelnika [...] z [...] kwietnia1984 r. Minister podkreślił, iż powyższy operat szacunkowy sporządzony przez mgr inż. M. M.zawiera liczne odręcznie naniesione poprawki i skreślenia stawek oraz kwot odszkodowania. Pod odręcznymi dopiskami znajduje się nieczytelny podpis ich autora, co wbrew twierdzeniom organu wojewódzkiego uniemożliwia stwierdzenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy dopiski dokonała biegła czy pracownik organu wywłaszczeniowego. Minister podkreślił, że gdyby nawet przyjąć za organem wojewódzkim, że zmiany stawek w opinii dokonała nie biegła, ale organ wywłaszczeniowy, to jednak należy mieć na uwadze specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości niezabudowanych pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na "sztywnych stawkach". Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną dla 1 m2 gruntu. Minister wskazał, iż korekty stawek odszkodowania związane były ze zmieniającą się ceną kontraktacyjną żyta. Operat szacunkowy sporządzony został we wrześniu - październiku 1982 r. natomiast, od 1 lipca 1983 r. zmianie uległa cena kontraktacyjna 1 q żyta. W związku z tym korekta operatu szacunkowego przed wydaniem decyzji odszkodowawczej była konieczna. Odręczne dopiski w opinii nie zmieniały metodologii sporządzenia opinii, a jedynie uaktualniały stawkę odszkodowania. Zaś odszkodowanie wyliczone według nowej stawki było korzystniejsze dla wywłaszczonego. W ocenie Ministra, Naczelnik [...] w decyzji z [...] kwietnia 1984 r., nr [...], ustalił odszkodowanie na podstawie opinii uprawnionego biegłego i zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa, wskazując przy czym, że właściciel nie kwestionował wysokości odszkodowania, nie skorzystał z przysługującego mu prawa odwołania, co oznacza, że godził się z ustaloną kwotą odszkodowania. Minister podkreślił jeszcze raz, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał również na to, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13). W konstatacji Minister stwierdził, że decyzja Naczelnika [...] z [...] kwietnia 1984 r. znak [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie działki nr [...] położonej w b. gm. kat. [...], obręb [...] w [...], nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby decyzja z [...] kwietnia 1984 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Minister stwierdził, iż mając na uwadze powyższe, uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r., nr [...] w jej pkt 2 i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z [...] kwietnia 1984 r. znak [...] w części ustalającej odszkodowanie na rzecz A. T., za wywłaszczenie działki nr [...] położonej w b. gm. kat. [...], obręb [...] w [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. T. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwego zastosowania i przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1984 r. w części dotyczącej odszkodowania z powodu rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej okoliczności sprawy wskazują, że Naczelnik [...] dokonał samodzielnych ustaleń w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania. Świadczy o tym treść decyzji, brak przesłuchania biegłego, również liczne dopiski i przekreślenia dokonanej na samej decyzji. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że parafa przy dopiskach może wskazywać, że mógł dokonać ich biegły. Jej zdaniem zmiana treści elaboratu szacunkowego mogłaby nastąpić w drodze kolejnego, odmiennego elaboratu, ewentualnie aneksu do niego a nie miałoby się dokonywać w drodze odręcznych dopisków o przekreśleń. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302,; dalej jako: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odszkodowania uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w warunkach rozpoznawanej sprawy nie jest zasadny. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł takich uchybień zaskarżonego rozstrzygnięcia organu II instancji, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia. Zważywszy, że zakwestionowana decyzja drugiej instancji zapadła w postępowaniu nadzorczym, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe, określone w art. 156 § 1 k.p.a. Wynika z tego jednoznacznie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął m. in. Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było też wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Utrwalony jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nadto w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści decyzji w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok NSA z 30 marca 2004 r. IV SA 3763/03, Lex 156952). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli natomiast chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest w konkretnej sprawie dokonanie oceny funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji, dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08). A zatem nie jest dopuszczalne niejako "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02, Lex 156916). Wobec tego, przy ocenie czy zachodziła zarzucana przez skarżącą nieważność w części dotyczącej odszkodowania decyzji Naczelnika [...] z [...] kwietnia 1984 r. znak [...] ustalającej odszkodowanie w kwocie [...] zł na rzecz A. T. za wywłaszczenie działki nr [...] położonej w b. gm. kat. [...], obręb [...] w [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla [...], organ nadzoru wszystkie te uwagi musiał mieć na względzie. Nie można przy tym pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r.; P 46/13, w którym zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę (pkt 10.5 akapit 1), że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu. W dacie rozstrzygania w tej sprawie przez Sąd, ustawodawca stosownej regulacji jeszcze nie podjął, wobec tego konieczne stało się dalsze stosowanie art. 156 § 2 k.p.a. w jego obecnym brzmieniu, z uwzględnieniem jednakże oceny prawnej wyrażonej przez Trybunał Konstytucyjny i ze świadomością, że upływ kilkudziesięciu lat od dnia wydania kwestionowanej w tym trybie decyzji (w niniejszym postępowaniu prawie 35 lat ) - w powołaniu się na fakt, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa – winien być wzięty pod uwagę, przy jej rozpatrywaniu. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, spójny z przytoczonymi założeniami ogólnymi instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, że w sytuacji, w której przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, nawet w razie stwierdzenia uchybień proceduralnych w działaniu organów (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2380/15, CBOSA oraz cyt. tam wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., I SA 1834/00, LEX nr 81757; por. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 - CBOSA). W niniejszej sprawie Minister w zaskarżonej decyzji rzeczowo przedstawił sposób ustalenia przyznanego odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod budowę osiedla. W kontrolowanym postępowaniu wywłaszczeniowym spełniono więc wymóg sporządzenia opinii szacunkowej (przez niezależnych biegłych) oraz przeprowadzenia rozprawy, w której wzięła udział M. T. – żona właściciela A. T. W ocenie organ II instancji rzetelnie wyjaśnił i ocenił kwestię właściwego określenia wartości przejętej nieruchomości. Wskazał, iż biegli dokonali wyceny nieruchomości w oparciu o przepisy art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 8 pkt 1 a) i b) ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu w mieście lub osiedlu, odszkodowanie ustalało się za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, zaś dla pozostałego obszaru – najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I i strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Z opinii wynika, iż biegły stosownie do zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1982 r. w sprawie ustalenia przeciętnego kosztu wybudowania domu jednorodzinnego w miastach w wojewódzkie miejskim [...] ustalił odszkodowanie za grunt o pow. [...] m2 ( jak za działkę normatywną pod budowę domu jednorodzinnego) w kwocie [...] zł. Za pozostałą część przedmiotowej działki nr [...] o pow. [...] m2 biegły ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł, przyjmując za podstawę jego obliczenia zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1983 r. w sprawie wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty w wojewódzkie miejskim [...], biorąc pod uwagę że w granicach miasta [...] cena 1 ha gruntu odpowiadała cenie 1190 q żyta – wynoszącej wówczas [...] zł/m2. Odszkodowanie za całą działkę nr [...] o pow. [...] m2 zostało przez biegłego określone na kwotę [...] zł i w takiej kwocie zostało przyznane decyzją z [...] kwietnia 1984 r. W ocenie Sądu zasadnie Minister przyjął, że na gruncie rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie nie zostało przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o opinie biegłych. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że wprawdzie w operacie szacunkowym zostały naniesione odręcznie poprawki i skreślenia stawek o kwot odszkodowania, pod którymi znajduje się nieczytelny podpis ich autora, to z uwagi na upływ czasu nie można obecnie wyjaśnić czy zostały dokonane przez biegłą sporządzająca ten operat, czy też pracownik organu wywłaszczeniowego. Nie można przy tym pominąć, że naniesione poprawki w operacie miały na celu uaktualnienie wysokości odszkodowania należnego właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości, jako że pomiędzy datą jego sporządzenia we wrześniu-październiku 1982 r. a datą wydania decyzji [...] kwietnia 1984 r. uległa zmianie z dniem 1 lipca 1983 r. cena kontraktowa 1q żyta, i była ona wyższa od poprzedniej, gdyż wynosiła [...] zł, zaś poprzednia [...] zł. Stąd też właściciel działki nr [...] otrzymał odszkodowanie w wysokości wyższej, ustalonej zgodnie przepisami obowiązującymi w dacie wydania kontrolowanej decyzji przez Naczelnika [...]. Słusznie organ zwrócił uwagę na specyfikę opinii wydawanych przez biegłego na potrzeby ustalenia odszkodowania na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, która polegała ówcześnie na tym, że szacunki opierały się na sztywnych stawkach określonych przepisami prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego, bez podstawy prawnej, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez biegłych rzeczoznawców, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (por. wyrok NSA z 6.11.2008 r., I OSK 1459/07; wyrok WSA w Warszawie z 19.02.2009 r., I SA/Wa 1770/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.01.2011 r., I SA/Wa 1520/10, dostępne w CBOSA). Z akt administracyjnych sprawy nie wynika aby właściciel przedmiotowej nieruchomości kwestionował wysokość odszkodowania składając stosowne odwołanie. Skarżąca również nie wykazała aby A. T. składał odwołanie od decyzji ustalającej odszkodowanie. W warunkach rozpoznawanej sprawy nie można podzielić stanowiska skarżącej aby Minister wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia aby kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja z [...] kwietnia 1984 r. w części dotyczącej odszkodowania była dotknięta kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro odszkodowanie było ustalane w oparciu o odgórnie ustalone wskaźniki. Z powyższych przyczyn Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.