IV SA/Wa 3249/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją nr [...], z [...] września 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I.P. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r., znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w G. z [...] marca 1984 r., znak [...] o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną we wsi N., gmina G., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 3,3193 ha, stanowiącą własność I.P., przejętą na własność Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy w G. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa położonych we wsi N., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa położonych we wsi N., gmina G. Naczelnik Miasta i Gminy w G. przejął między innymi nieruchomość położoną we wsi N., gmina G., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 3,3193 ha, stanowiącą własność I.P. Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] sierpnia 1983 r., Nr 6, poz. 49. Decyzją z [...] marca 1984 r., znak [...] Naczelnik Miasta i Gminy w G. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz I.P. w wysokości [...] zł za ww. nieruchomość. Pismem z 12 lutego 2016 r. I.. wystąpiła do Wojewoda [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w G. z [...] marca 1984 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną we wsi N., gmina G., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 3,3193 ha, przejętą na własność Państwa. Decyzją z [...] listopada 2016 r., znak [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w G. z [...] marca 1984 r., znak [...]. Decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa - w wyniku rozpatrzenia odwołania I.P. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. Następnie po rozpatrzeniu skargi I.P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1961/17 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2017 r., nr [...]. Ponownie rozpatrując odwołanie I.P. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r., organ odwoławczy wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym, za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W pierwszej kolejności organ odwoławczy zwrócić uwagę na to, że w przedmiotowej sprawie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1961/17. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał m in., iż trafnie wywiódł organ odwoławczy, że - wobec zastosowania przepisu odsyłającego w ustawie o terenach budowlanych - możliwe były wątpliwości interpretacyjne co do obowiązku stosowania wprost przepisów ustawy o wywłaszczaniu z 1958 r. w zakresie obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłych. Zdaniem Sądu odstąpienie od przeprowadzenia rozprawy nie pozostawało w oczywistym związku z ewentualną wadliwością orzeczenia odszkodowawczego. Jednakże Sąd zwrócił uwagę, że organ odwoławczy uchybił obowiązkowi szczegółowego odniesienia się do kwestii weryfikacji wysokości przyznanego odszkodowania i z tego też względu uchylił zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2017 r., nr [...], zobowiązując przy tym Ministra do oceny, czy - w świetle zachowanych akt sprawy oraz w myśl obowiązujących ówcześnie regulacji normatywnych - określając ówcześnie kwotę odszkodowania nie orzeczono z oczywistym pokrzywdzeniem osoby uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszym postępowaniu ocenie podlega decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w G. z [...] marca 1984 r. orzekająca o ustaleniu odszkodowania na rzecz I.P. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną we wsi N., gmina G., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 3,3193 ha, przejętą na własność Państwa. W przedmiotowej sprawie organ wojewódzki przeprowadził poszukiwania archiwalnych akt związanych z wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1984 r. poprzez wystąpienie o przedmiotowe akta do Urzędu Miejskiego w G., Archiwum Państwowego w P., Starostwa K., jak i do W. Zarządu Geodezji, Kartografii i Administrowania Mieniem. Poszukiwania te nie przyniosły jednak pozytywnych rezultatów w postaci zebrania pełnego materiału dowodowego, gdyż w sprawie zachowała się jedynie część dokumentów. Ponadto wypełniając zobowiązanie Sądu zawarte w wyroku z 22 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1961/17 w przedmiocie uzupełnienia dowodów w trybie art. 136 k.p.a., organ odwoławczy wystąpił do Urzędu Miejskiego w G. z prośbą o przeprowadzenie ponownej kwerendy jednostek archiwalnych urzędu celem odnalezienia opinii biegłego inż. E.B. z [...] stycznia 1984 r. w przedmiocie ustalenia wartości działki nr [...] położonej we wsi N., gm. G., stanowiącej własność I.P. W dniu [...] września 2018 r. organ pozyskał żądany dokument. Ocena organu została dokonana na podstawie posiadanych dokumentów. Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość położona we wsi N., gmina G., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 3,3193 ha, stanowiąca własność I.P. została objęta zarządzeniem Naczelnika Miasta i Gminy w G. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa położonych we wsi N., gmina G. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27 poz. 216). Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] sierpnia 1983 r., Nr [...], poz. [...]. Kwestionowana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w G. z [...] marca 1984 r. została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm.). Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117) wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 i z 1972 r. Nr 49, poz. 312) oraz sposób wypłaty ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94). W wiążącym w przedmiotowej sprawie wyroku z 22 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1961/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał m.in. oceny obowiązku przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłego, przesądzając, że organ przejmujący nieruchomość nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłego, gdyż nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, iż organ nadzorczy uchybił obowiązkowi szczegółowego odniesienia się do kwestii weryfikacji wysokości przyznanego odszkodowania. Zdaniem Sądu kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy - w świetle zachowanych akt sprawy oraz w myśl obowiązujących ówcześnie regulacji normatywnych - określając ówcześnie kwotę odszkodowania nie orzeczono z oczywistym pokrzywdzeniem osoby uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Wypełniając zobowiązanie Sądu w opisanym powyżej zakresie organ odwoławczy wskazał, że odszkodowanie za przedmiotowy grunt oraz składniki roślinne w łącznej wysokości [...] zł zostało przyznane zgodnie z opinią szacunkową z dnia [...] stycznia 1984 r. sporządzoną przez biegłego rzeczoznawcę do spraw szacowania nieruchomości inż. E.B. Biegły rzeczoznawca dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1982 r. Nr 23, poz. 205 ze zm.) oraz zarządzenie nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w G. z dnia [...] sierpnia 1082 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa położonych we wsi N., gmina G. (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] sierpnia 1983 r., Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z ww. zarządzeniem z dnia [...] września 1982 r. cenę gruntu ustalało się według obowiązującej w dniu jej sprzedaży ceny żyta z uprawy kontrakcyjnej, pomnożonej przez określone w załączniku do zarządzenia stawki szacunkowe 1 hektara gruntów. Ponadto stawki szacunkowe 1 hektara gruntów wyrażone w kwintalach żyta uzależnione były od przydziału gruntu do poszczególnego rodzaju strefy ekonomicznej (wielkomiejskiej, miejskiej, wiejskiej, wiejskiej oddalonej) oraz klasy tego gruntu, które ustalało się według zasad określonych w przepisach o podatku gruntowym. W przedmiotowej sprawie, cena kontraktacyjna 1 kwintala żyta wynosiła 1750 zł, a została ustanowiona decyzją Ministra do Spraw Cen z [...] czerwca 1983 r., znak [...] w sprawie zatwierdzenia cennika skupu nr [...] "Zboża, rzepak i rzepik" (Dz. Urz. Cen z 1983 r., Nr 6, poz. 43). Jak wynika z akt sprawy, przejęta nieruchomość położona była w strefie wiejskiej (vide: załącznik Nr 1 do zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. w sprawie podziału Województwa [...] na strefy ekonomiczne) i składała się z gruntów klasy bonitacyjnej IVa, IVb i V, za które zgodnie z załącznikiem do zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. obowiązywały odpowiednio stawki 60 kwintali za 1 ha, 45 kwintali za 1 ha oraz 25 kwintali za 1 ha. Ponadto w przedmiotowej sprawie organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił, że w dacie orzekania o odszkodowaniu działka gruntu nr [...] o pow. 3,3193 ha składała się z gruntu ornego klasy bonitacyjnej IVa o pow. 2,3441 ha, IVb o pow. 0,5900 ha oraz klasy V o pow. 0,3852 ha. Jednocześnie w przedmiotowej sprawie miały zastosowanie przepisy zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy w G. z dnia [...] sierpnia 1983 r., którymi podwyższono stawki określone zarządzeniem z dnia [...] września 1982 r. o 700 %. Zatem wysokość odszkodowania za przejęty grunt o powierzchni 3,3193 ha powinna wynosić [...] zł [(23441 m2 x 60 x 8 x [...]) + (5900 m2 x 45 x 8 x [...]) + (3852 m2 x 25 x 8 x [...]]. W tym miejscu organ odwoławczy zauważył, że biegły w opinii z [...] stycznia 1984 r. wyliczył wartość gruntu na kwotę [...] zł. Powyższe oznacza, że biegły popełnił błąd rachunkowy przy wyliczeniu odszkodowania za grunt klasy V o pow. 3852 m2, wyliczając kwotę 134.828 zł, zamiast 134.820 zł (błąd na korzyść byłej właścicielki). Biorąc pod uwagę całość kwoty przyznanego odszkodowania za grunt, opisany błąd w działaniu matematycznym jest kwotą nieznaczną w stosunku do całego odszkodowania przyznanego w kwocie [...] zł i nie może być postrzegany w kategorii rażącego naruszenia prawa. Ponadto biegły rzeczoznawca w opinii z [...] stycznia 1984 r. dokonał wyceny drzew i krzewów owocowych oraz drzew użytkowych znajdujących się na przedmiotowym gruncie na łączną kwotę 227.637 zł. Podstawą wyliczeń biegłego były wytyczne Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] maja 1982 r., Nr [...] w sprawie stosowania metody kosztowo-punktowej wyceny roślin sadowniczych oraz ceny zbytu i detaliczne materiału szkółkarskiego ozdobnego i róż na rok 1983/84. Zatem łącznie odszkodowanie za całą przejętą nieruchomość wyniosło [...] i taka też kwota została przyznana na rzecz właścicielki przedmiotowej nieruchomości w kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w G. z [...] marca 1984 r., znak [...]. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że nie doszło w przedmiotowym postępowaniu odszkodowawczym do naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., bowiem nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a opinia biegłego stała się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji odszkodowawczej (por. wyrok NSA z dnia 6.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.02.2009 r" sygn. akt I SA/Wa 1770/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.01.2011 r., sygn. aktl SA/Wa 1520/10, publ. CBOSA). Ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 k.p.a., organ orzekający w trybie art. 156 § 1 k.p.a. jest zobowiązany wykazać, że badane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, wskazując przepis rażąco naruszony i ocenę, dlaczego to naruszenie ma taki charakter. W przedmiotowej sprawie nie można jednak uznać, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w G. z [...] marca 1984 r., znak [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] września 2018 r. wniosła I.P. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 i 9 ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm., zwaną dalej "ustawą wywłaszczeniową") poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji pomimo błędnego oszacowania odszkodowania ustalonego i wypłaconego decyzją Naczelnika Gminy i Miasta w G. z dnia [...] marca 1984 r., znak [...] (zwanej dalej: "decyzją Naczelnika"); - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec całkowitego pominięcia, iż w niniejszej sprawie była właścicielka składała odwołania i pisma na etapie przejęcia nieruchomości i ustalenia odszkodowania, a pomimo tego organ nie przeprowadził obligatoryjnie wymaganej przepisami rozprawy administracyjnej, co miało istotny wpływ na treść decyzji Naczelnika i zawarte w niej błędy. Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie zakończonej wyrokiem z 22 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1961/17. W tej sytuacji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest wydana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w G. z [...] marca 1984 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa. Wbrew zarzutom podnoszonym przez skarżącą, prawidłowa jest wyrażona w zaskarżonej decyzji ocena, że nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w G. narusza rażąco prawo. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ramach postępowania nieważnościowego nie ma bowiem proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym i poczynienia w oparciu o ten materiał dowodowy dodatkowych ustaleń faktycznych. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana na skutek wadliwej oceny dowodów i dokonania na ich podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Rażące naruszenie prawa może wynikać tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem kwalifikowanym przepisów. Cechą rażącego naruszenia praw jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Chodzi tu nie tyle o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. Już w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1961/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazał, że ustawowy zwrot zawarty w art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi "odszkodowania ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości" nasuwa wątpliwości co do jego treści, co potwierdza zarówno orzecznictwo administracyjne, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych. Treść tego zwrotu była przedmiotem wykładni licznych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Początkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmował, że przy ustalaniu odszkodowania należało stosować pełną procedurę, określoną w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym powołanie biegłego celem ustalenia odszkodowania i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, na której biegły zostaje wysłuchany. Na taki tryb postępowania miała wskazywać treść rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi, które w zakresie ustalania wysokości odszkodowania i sposobu wypłaty odsyłało do przepisów o wywłaszczeniu, a także systemowe podejście do całokształtu obowiązujących wówczas regulacji prawnych (por. nieprawomocny wyr. WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 450/16). Stanowisko to uległo zmianie. W kolejnych wyrokach WSA w Warszawie przyjęto, że odesłania zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi w zakresie stosowania przy ustalaniu i wypłacie odszkodowania za przejęte nieruchomości zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie oznacza obowiązku stosowania w całości zasad proceduralnych określonych w powołanej ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Przepis art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z którego wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii powołanych biegłych, znajduje się w rozdziale 3 zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe", a nie w rozdziale 2 tej ustawy zatytułowanym "Odszkodowania". Rozprawa prowadzona była w celu wywłaszczenia, co nie dotyczy gruntów przejmowanych na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, która regulowała tryb przejmowania nieruchomości (por. nieprawomocne wyr. WSA w Warszawie: z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1740/16 oraz z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2990/16). Treść zbliżonego zwrotu "wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości" była natomiast przedmiotem wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, który stanowił, iż za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Na gruncie tych przepisów zaprezentowano stanowisko, że obowiązek stosowania trybu z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budził kontrowersje, a ostatecznie przyjęto, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w przypadku ustalania odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Mając powyższe względy na uwadze, należy uznać, że nie jest kwestią oczywistą, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, przy ustalaniu odszkodowania, jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości zasad procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy. Powołany przepis art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie jest jasny i budzi liczne wątpliwości interpretacyjne. Należy bowiem podkreślić, że czym innym są zasady ustalania odszkodowania, a czym innym tryb wywłaszczenia nieruchomości. Sam ustawodawca rozróżnił obie te kwestie, wprowadzając dwa odrębne rozdziały – rozdział 2 "Odszkodowania", który regulował zagadnienia związane z ustalaniem odszkodowania oraz rozdział 3 "Postępowania wywłaszczeniowe", który regulował kwestie związane z trybem wywłaszczenia nieruchomości. Tryb wywłaszczenia oznacza sekwencje czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do wywłaszczenia nieruchomości i przyznania za nią odszkodowania. Natomiast pojęcie zasady ustalania i wypłaty odszkodowania odnosi się do zasad, określonych w rozdziale 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w szczególności do sposobu określania stawek za przejmowane poszczególne nieruchomości i ich podwyższania, do sposobu ustalania odszkodowania za budowle i urządzenia gospodarstw rolnych, a także za zasiewy i uprawy. Nie można zatem uznać, że bezsprzecznie z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania za niezabudowaną działkę I.P. po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej i uzyskaniu opinii biegłego, stosownie do art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, znajdującego się w rozdziale 3 tej ustawy. Pogląd taki zaprezentował już WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., z którą to oceną prawną, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. jest związany organ jak i sąd orzekający w sprawie. Skarżąca, nie zgadzając się z tym stanowiskiem miała możliwość wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 22 listopada 2017 r. do NSA. Skoro z tego uprawnienia nie skorzystała, musi poddać się rygorom wynikającym z art. 153 p.p.s.a. Sąd przychyla się do stanowiska Ministra wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania w zakresie brakujących akt i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Ponadto Minister Inwestycji i Rozwoju wypełniając zobowiązanie wynikające z wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2017 r. dokonał przeszacowania w oparciu o powierzchnię wywłaszczanej nieruchomości 3,3193 ha i odpowiednie stawki w zależności od klasy gruntów, ustalając, że odszkodowanie za grunt powinno wynieść [...] zł, a nie jak ustalił biegły w opinii z dnia [...] stycznia 1984 r. w wysokości [...] zł. Różnica w wysokości 8 zł na korzyść skarżącej oczywiście nie może być oceniana jako rażące naruszenie prawa. Wycena drzew i krzewów owocowych oraz drzew użytkowych znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości została prawidłowo ustalona w opinii biegłego na kwotę [...] zł. Zatem przyznana na rzecz byłej właścicielki nieruchomości przejętej na własność Państwa kwota odszkodowania ustalona w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w G. z [...] marca 1984 r. odpowiadała obowiązującym ówcześnie regulacjom prawnym. A zatem, w ocenie Sądu, zasadnie w sprawie uznano, że odszkodowanie za grunt oraz drzewa i krzewy zostało przyznane w prawidłowej wysokości. Mając powyższe względy na uwadze należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja Naczelnika miasta i Gminy w G. z [...] marca 1984 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę w całości.