IV SA/Wa 3280/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi C. S. i J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania klasyfikacyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego solidarnie na rzecz skarżących C. S. i J. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2018 r nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] po rozpatrzeniu zażalenia J. i C. małżonków S. na postanowienie Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. odmawiającego wszczęcia postępowania klasyfikacyjnego w zakresie gruntów stanowiących działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]-[...]- utrzymał ww postanowienie w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. C. i J. małżonkowie S. w dniu [...] czerwca 2018 r. wystąpili do Starosty [...] o przeprowadzenie klasyfikacji gruntów zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, uzasadniając wniosek niezgodnością zapisu w ewidencji gruntów ze stanem faktycznym na części działki nr [...] z obrębu [...]. Wnioskodawcy podnieśli, że na działce nie prowadzi się żadnych upraw leśnych, istniejący drzewostan ma charakter zakrzaczeń, działka to grunt rolny odłogowany. Zwrócili się też o upoważnienie gleboznawcy R. C. do wykonania czynności klasyfikacyjnych i sporządzenia stosownej dokumentacji. Starosta [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania klasyfikacyjnego w zakresie ww gruntów wskazując, iż według uproszczonego planu urządzenia lasów (obejmującego także przedmiotową działkę) nie będących własnością Skarbu Państwa położonych na terenie miasta [...] - na okres od 2009 do 2018 roku, zatwierdzonego decyzją Starosty nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., na części działki nr [...] o powierzchni 0,1100 ha, oznaczonej jako pododdział nr [...], porasta 55-letnia olsza. Organ wskazał, że zgodnie z art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Zaś art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Stan wykazany w ewidencji w zakresie powierzchni użytku Ls odzwierciedla zapisy uproszczonego planu, co jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Ustalenia te wiążą Starostę, dlatego gleboznawcza klasyfikacja gruntów nie mogła w sprawie niniejszej zostać przeprowadzona. Od powyższego postanowienia skarżący złożyli zażalenie zarzucając błędną podstawę prawną (art. 61 a § 1 pkt 4 Kpa), naruszenie przepisów art. 61a §1, art. 7, 77, 10 § 1, 107 K.p.a., a także naruszenie art. 3 ustawy o lasach. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji stwierdził niezasadność podniesionych w ww zażaleniu zarzutów. Podniósł, iż w przedmiotowej sprawie rozstrzygające znaczenie mają przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Potwierdził stanowisko Starosty, iż zgodnie z przepisem art. 20 ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach zaś zgodnie z jego ust. 2 w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczących granic i powierzchni lasu. Zgodnie z obowiązującym uproszczonym planem dla terenu [...] większość obszaru działki ewidencyjnej nr [...] ujęty został w zaleceniach dotyczących gospodarki leśnej, nie ma zatem możliwości dokonania klasyfikacji gruntu wbrew tym zapisom. Poczynione ustalenia wiążą Starostę [...] i powodują, że przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w wyniku której wykazany zostałby w miejsce użytku Ls inny użytek gruntowy, o co wnosi właściciel działki, nie jest możliwe. Zatem, w ocenie organu II instancji, w świetle powołanych wyżej przepisów art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, zarzut naruszenia art. 3 ustawy o lasach jest nieuzasadniony. Podobnie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], uznał za nie wykazane pozostałe zarzuty podniesione w zażaleniu, w tym dotyczące naruszenia postępowania administracyjnego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem C. i J. małżonkowie S., wystąpili ze skargą do tut. Sądu, zarzucając: - naruszenie art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne tj. z dnia 13 października 2017 r., poprzez niewłaściwą interpretację i powołanie tego przepisu (wniosek nie dotyczył zmian w ewidencji gruntów i budynków a klasyfikacji gruntów); - brak rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej przedmiot wniosku co do meritum, zgodnie z treścią zażalenia na ww postanowienie organu I instancji; - pominięcie i brak odniesienia się do argumentów i okoliczności powołanych w zażaleniu w tym do naruszenia: a) art. 61 a § 1 Kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania i błędne uznanie, że żądanie skarżących z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, b) art. 7 i 77 Kpa, stanowiących zasadę zbierania i oceny materiału niezbędnego do załatwienia sprawy (wniosek nasz jako stron w istocie sprowadzał się do żądania "sprawdzenia klas i użytków" a odmowa podjęcia postępowania w tym zakresie narusza przepisy rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów), c) art. 10 § 1 Kpa przez pozbawienie skarżących jako strony możliwości uczestniczenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, wypowiedzenia się co do zasadności zebranego materiału dowodowego, d) art. 107 Kpa, zgodnie z którym jednym z elementów decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne, powinno ono zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji, a którego wymogu zaskarżone postanowienie nie spełnia, e) art. 3 ustawy o lasach polegające na nieusprawiedliwionym uznaniu, że lasem jest grunt objęty uproszczonym planem urządzenia lasu, co stoi w sprzeczności z normą prawną zawartą w art. 3 ustawy; zaliczenie gruntów do lasów w oparciu o dane wynikające wyłącznie z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów i uproszczonego planu urządzenia lasu i niedostateczne wyjaśnienie, czy sporny grunt spełnia warunki zaliczenia do lasów określone w art. 3 ustawy ma wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi min. wskazali, iż o tym czy dany grunt należy zaliczyć do lasów i gruntów leśnych podlegających gleboznawczej klasyfikacji winien przesądzać stan faktyczny stwierdzony przez właściwy organ w oparciu o operat klasyfikacyjny. Organ nie ma kompetencji do oceny materiału dowodowego pod kątem ustalenia rzeczywistego charakteru gruntu występującego w dacie wydania kwestionowanej postanowienia - a - odmowa wszczęcia postępowania uniemożliwia określenie stanu faktycznego, o którym mowa przez uprawnionego w tym względzie klasyfikatora. Poza dokumentacją zgromadzoną w planie urządzenia lasu, służącą za podstawę wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania klasyfikacyjnego, brak jest dowodów przeczących tezie, iż teren ten miał charakter gruntu pod lasami i nie jest lasem w rozumieniu przepisów ustawy o lasach. Odmowa wszczęcia postępowania klasyfikacyjnego uniemożliwia skarżącym, jako stronie, wykazanie w sposób bezsporny, w oparciu o zebrany materiał dowodowy (operat klasyfikacyjny), że teren ww nieruchomości nie stanowił i nie stanowi gruntu pod lasami, w rozumieniu stosownych w tym względzie przepisów. Takie działanie organu wyłącza możliwość dochodzenia interesu prawnego skarżących w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowo-administracyjnego. Nie bez znaczenia dla oceny ww. okoliczności pozostaje też fakt, że teren objęty wnioskiem sąsiaduje z zurbanizowanymi obszarami, na których zastała zrealizowana zabudowa jednorodzinna. Jak również fakt, iż teren ten jak dotąd nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (brak planu) a "dotychczasowe nastawienie organów" praktycznie uniemożliwia jakiekolwiek działania dające możliwość uzyskania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było naruszenie procesowe, mające istotny wpływ na wynik sprawy, którego dopuściły się organy obu instancji. W pierwszej kolejności zauważyć wypada, że przedmiotem kontrolowanego postępowania była kwestia odmowy wszczęcia postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - [...] gmina [...], a stanowiącej własność skarżących małżonków S.. Zgodnie z art. 2 pkt. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: p.g.i.k.) przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Na zasadzie art. 20 ust. 3 p.g.i.k. gleboznawczą klasyfikacją gruntów obejmuje się grunty rolne i leśne. Jest ona przeprowadzana w sposób jednolity dla całego kraju na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów, wedle sposobu i trybu określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. 2012, poz. 1246). W myśl art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.i.k. informacje dotyczące gruntów – w tym rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych są objęte ewidencją gruntów i budynków, przez którą rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami (vide art. 2 pkt 8 p.g.i.k.). Ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach (vide art. 20 ust. 3a p.g.i.k.). Z kolei na zasadzie art. 22 ust. 1 p.g.i.k. zarówno ewidencję gruntów i budynków, jak i gleboznawczą klasyfikację gruntów, prowadzą starostowie. Treść § 3 powołanego wyżej rozporządzenia wskazuje, że klasyfikacja gruntów przeprowadzana jest z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji (lub innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków). O ile § 4 ww. rozporządzenia zawiera zamknięty katalog przesłanek obligujących organ do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania klasyfikacyjnego z urzędu, to brak jest jednak analogicznego przepisu odnoszącego się do postępowania wszczynanego na wniosek właściciela gruntów. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii oceny zgodności z prawem odmowy wszczęcia postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, na wniosek skarżących. Dokonanie oceny zasadności odmowy wszczęcia postępowania na podstawie ww art. 61 a kpa. wymaga od organu przeprowadzenia wstępnych czynności wyjaśniających, prowadzących do jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości wniosku, o braku podstaw jego wszczęcia. Proces ten winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania, kwestie merytoryczne nie mogą być przedmiotem oceny organu, a co z tym się wiąże – w wydanym w tym trybie rozstrzygnięciu organ nie może formułować wniosków oraz ocen dotyczących istoty żądania. W orzecznictwie wskazuje się, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania winna być zakończona aktem formalnym a nie merytorycznym bowiem organ nie prowadzi wówczas postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do meritum (por. m.in.: wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11, LEX nr 1094438; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 października 2012 r., II SA/Go 695/12, LEX nr 1248989). Zadaniem organu administracji jest wówczas wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II GSK 347/11, LEX nr 1219023). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji zabrakło rozważań dotyczących przyczyn, dla których w istocie odmówiono wszczęcia przedmiotowego postępowania. Zamiast tego organ skupił się na argumentacji merytorycznej, zmierzającej poniekąd do negatywnego rozpatrzenia zgłoszonego przez wnioskodawców żądania, powołując się przy tym na obowiązujące przepisy p.g.i.k. oraz ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Organ odwoławczy z kolei podzielił w całości stanowisko i argumentację organu I instancji. W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do naruszenia nie tylko dyspozycji art. 61a k.p.a. Ale także do naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. zawierające zobowiązanie do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz uznania okoliczności za udowodnioną dopiero po analizie wszystkich zebranych dowodów. Naruszenia wspomnianych przepisów proceduralnych dopuścił się również organ II instancji. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada zaufania obywateli do organów państwa dotyczy tak postępowania pierwszo-instancyjnego, jak i odwoławczego oraz wymaga wydania rozstrzygnięcia, którego motywy, przedstawione w uzasadnieniu, będą czytelne dla strony. Wymóg ten wynika expressis verbis z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, iż istota postępowania odwoławczego polega na ponownym merytorycznym badaniu sprawy przez organ II instancji, którego to wymogu organ odwoławczy orzekający w niniejszej sprawie nie dochował. Pomimo bowiem braku odniesienia się przez organ I instancji do przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie oraz ewidentnego sformułowania merytorycznych ocen żądania skarżących, organ odwoławczy powyższych wadliwości nie dostrzegł, doprowadzając do ich powielenia wbrew obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W tym miejscu należy zauważyć, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. A zatem, rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, organy obu instancji winny mieć na względzie uwagi poczynione w treści niniejszego uzasadnienia, w szczególności zaś te tyczące się konieczności dokonania wstępnej analizy zaistnienia w sprawie przesłanek z art. 61a k.p.a. W przypadku zaś stwierdzenia którejkolwiek z nich, wydane na podstawie ww przepisu rozstrzygnięcie winno zawierać uzasadnienie nie wykraczające poza wnioski płynące z owej wstępnej analizy. W przypadku zaś stwierdzenia braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 61a k.p.a., organy powinny w należyty sposób podjąć wszelkie działania niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym zgromadzić kompletny i wyczerpujący materiał dowodowy oraz dokonać właściwych, na nim opartych, ustaleń faktycznych. Rozstrzygając o prawach lub obowiązkach strony postępowania, organy winny w sposób szczególny zwrócić uwagę na wyjaśnienie tych okoliczności sprawy, które pozostają sporne. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., także decyzję ją poprzedzającą. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 ppsa zgodnie z pkt 2 orzeczenia. Natomiast mając na uwadze treść przepisu art. 119 ust. 4 P.p.s.a. Sąd jej rozpoznanie skierował do trybu uproszczonego.