IV SA/Wa 3401/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi W. D., A. D. i G. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a." ) po rozpatrzeniu odwołań A. D., W. D. i G. D. (dalej: "skarżący") od decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Prezydenta [...] (dalej: "organ I instancji" "Prezydent") odmawiającej zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej położonej w [...] w rejonie obecnej ulicy [...] (dawna ulica [...] bn.), wchodzącej w skład obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (KW Nr [...]), objętej decyzją wywłaszczeniowo-odszkodowawczą z dnia [...] października 1975 r., znak [...] – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] października 1975 r. znak: [...] Naczelnik Urzędu [...] odjął za odszkodowaniem M. D. własność nieruchomości o powierzchni 2 ha 38 a 09 m2, położonej w [...], przy ul. [...] b/n. Nieruchomość przeznaczona została zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia 15 września 1973 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". O wywłaszczenie wnosił Wydział Architektury i Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu [...]. Zastosowano ustawę z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10 z 1974 r., poz. 64). Tytuł prawny do nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] ustalono na podstawie zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...] lipca 1975 r., nr l.dz. [...]. Ustalono odszkodowanie w kwocie 541.978,00 zł. Dnia [...] września 2014 r. A. D., W. D. i G. D. (spadkobiercy poprzedniego właściciela) wnieśli m.in. o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dawny adres [...]), oznaczonej na mapie ewidencyjnej jako działka [...] w obrębie [...] wywłaszczonej decyzją Naczelnika Urzędu [...] z dnia [...] października 1975 r. Z informacji nadesłanych przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu [...] pismem z dnia [...] października 2014 r. wynika, że nieruchomość objęta decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] października 1975 r. o powierzchni 23809 m2 figuruje jako dawne działki ewidencyjne nr [...] o pow. 22337 m2 i [...] o pow. 1472 m2. Dawna działka ewidencyjna nr [...] obejmuje swoim zasięgiem m.in. działkę ewidencyjną [...] z obrębu [...] o pow. 153 m2 stanowiącą własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich ([...]), oznaczoną w ewidencji jako droga publiczna powiatowa - [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Prezydent działając na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 136 ust. 3 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 roku poz. 518 ze zm.; dalej: "u.g.n."), art. 1 ust. 1, art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. odmówił zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej położonej w [...] w rejonie obecnej ulicy [...] (dawna ulica [...] bn.), wchodzącej w skład obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] ([...] ), objętej decyzją wywłaszczeniowo-odszkodowawczą z dnia [...] października 1975 r., znak [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, iż działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi część pasa drogowego ulicy [...] , obejmuje: jezdnię, chodnik oraz zieleń, elementy infrastruktury technicznej, podziemnej i naziemnej. Wobec powyższego, w opinii Prezydenta, przedmiotowa działka nie podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców byłego właściciela. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący, zarzucając naruszenie: 1) art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., w związku z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż cała działka nie podlega zwrotowi; 2) art. 137 § 1 i 2 u.g.n. w zw. art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. poprzez błędne jego zastosowanie, co skutkowało uznaniem, iż istnieje bezwzględna przeszkoda zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w związku w związku z art. art. 2a ust. 2 u.d.p.; 3) art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a) naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), poprzez niepełne zebranie (pozyskanie) materiałów dowodowych w celu ustalenia stanu faktycznego, a w szczególności pominięcie dokonania pomiarów geodezyjnych przez uprawnionego geodetę, pozwalających na dokładne określenie jaka część działki zajęta jest pod drogę publiczną; b) uznanie, że na gruncie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie zachodziły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w art. 137 u.g.n. z uwagi na fakt, iż cel wywłaszczenia został osiągnięty, ponieważ na działce wybudowana została ulica; c) brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, pozwalającego na pełne rozpoznanie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, iż zaskarżona decyzja został wydana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie wymogami prawa. Powołał treść przepisów art. 136 ust. 3 oraz art. 137 u.g.n. Wyjaśnił, iż ustawa o drogach publicznych, która będzie miała pierwszeństwo w stosowaniu zgodnie z art. 2 u.g.n., w art. 2a formułuje zakaz przenoszenia prawa własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przeniesieniu własności pomiędzy podmiotami wymienionymi w art. 2a u.d.p., wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (rei extra commercium). Wojewoda podkreślił, iż zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego w postaci drogi publicznej stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Zatem posadowienie drogi publicznej to bezwzględna przeszkoda (przesłanka negatywna), uniemożliwiająca zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wyklucza odzyskanie wywłaszczonego terenu niezależnie od tego, kiedy zorganizowano drogę publiczną oraz czy osiągnięto pierwotny cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nadto Wojewoda zauważył, iż w orzecznictwie i doktrynie reprezentowany jest także pogląd, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiednich kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Słowem chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części. Wojewoda uznał, iż działka ewidencyjna [...] z obręb [...], będąca przedmiotem postępowania zwrotowego, leży w pasie drogowym ul. [...]. Powyższe, jego zdaniem, potwierdza to pismo Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. wskazujące, iż przedmiotowa działka ewidencyjna położona jest w całości w pasie drogowym ulicy. Ponadto ZDM zaznaczył, iż na przedmiotowej działce zrealizowano jezdnię, chodnik, zieleń oraz infrastrukturę podziemną w postaci: wodociągu, linii energetycznej, linii telekomunikacyjnej, co jak wskazano w orzeczeniu WSA z dnia 4 czerwca 2014 r., potwierdza, iż działka [...] wchodzi w skład pasa drogowego. Ulicę wykonano na podstawie decyzji Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji ul. [...] ode. [...] - [...] z dnia [...] czerwca 1987 r., zaś jezdnia zachodnia ode. [...] - [...] została przekazana do eksploatacji w roku 1990 protokołem odbioru z dnia [...] listopada 1990 r. Załączone do ww. pisma Zarządu Dróg Miejskich dokumenty tj. fragment mapy sytuacyjnej z zaznaczonym pasem drogowym we władaniu ZDM, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji ul. [...] odc. [...] - [...] z załącznikiem graficznym do decyzji, kompleksowe wytyczne urbanistyczne, protokół przekazania - przyjęcia do eksploatacji ul. [...] z dnia [...] listopada 1990 r., a także mapa ewidencji dróg i obiektów mostowych z dnia 11 lutego 2015 r. jednoznacznie wskazują, iż nieruchomość, o którą zwrot wnoszą wnioskodawcy stanowi drogę. Ponadto Wojewoda wskazał, iż w ewidencji gruntów i budynków działka [...] z obrębu [...] figuruje jako droga powiatowa [...] , co również potwierdza, że ustalenia organu I instancji są prawidłowe. W ocenie organu odwoławczego, żaden ze znajdujących się w aktach sprawy dokument nie potwierdza, aby zachodziły wątpliwości co do faktu, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę publiczną. W rezultacie, Wojewoda uznał, iż nie ma podstaw do zlecenia uprawnionemu geodecie dokonania opracowania geodezyjnego. W ocenie Wojewody słusznie organ I instancji wskazał, iż na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano drogę publicznej. W konsekwencji prawidłowo uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega zwrotowi niezależnie od tego, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany i w jakich terminach to nastąpiło. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący. Pismem z dnia [...] września 2015 r. wnieśli zatem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2015 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 63 Konstytucji RP przejawiające się w zignorowaniu wniosku stron o zlecenie uprawnionemu geodecie opracowania geodezyjnego w celu określenia usytuowania działki w odniesieniu do linii rozgraniczającej ul. [...] ustalonej w planie miejscowym dla tego obszaru; 2) art. 7 Konstytucji RP polegające na pomięciu w zaskarżonym rozstrzygnięciu norm prawa zawartych w ustawie o planowaniu przestrzennym, ustawie o drogach publicznych oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami i oparcie zasadniczej tezy decyzji - polegającej na odmowie zwrotu części działki - na piśmie dostarczonym przez Zarząd Dróg Miejskich. To regulacje prawne w tych ustawach - a nie ZDM - wyznaczają podstawy prawne wydanego przez organy administracyjne rozstrzygnięcia i równocześnie zakres ustaleń faktycznych, jakie organy te powinny dokonać w toku rozpoznania niniejszej sprawy; 3) art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8, art. 11, art. 84 k.p.a. poprzez pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych w toku postępowania przez skarżących w tym, w szczególności wniosków o przeprowadzenie dowodu przez uprawnionego geodetę, którego pominięcie przyczyniło się do rażących uchybień przez organy w ustalaniu stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji; 4) art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP oraz w związku z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP, w powiązaniu z art. 136 ust. 3 u.g.n., polegające na odmowie ustanowienia prawa własności w trybie restytucji stanu prawnego. Organy uchybiły normom prawnym powołanym wyżej, albowiem w świetle art. 64 ust. 1 i 2 ochrona praw majątkowych jest obowiązkiem ustawodawcy, a obowiązkiem organów administracji publicznej jest wypełnianie jego woli; 5) art. 32, art. 83 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 136 ust. 1 i art. 137 u.g.n., art. 4 pkt 1 i 2, art. 20 pkt 1 u.d.p.; 6) art. 7 w związku z art. 8 k.p.a. poprzez uchylenie się organu nadzoru od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z naruszeniem słusznego interesu wnoszących skargę przez nienależytą ocenę okoliczności związanych ze sprawą i w rezultacie naruszenie zasady prawdy obiektywnej; 7) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności zmierzających do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym, w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy, a przecież tego wymaga wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie indywidualnej; 8) art. 80 w związku z art. 81 k.p.a. poprzez pominięcie zgłoszonych dowodów przez wnioskodawców w postaci części graficznej planu miejscowego i w konsekwencji uznanie, że wyjaśniana okoliczność dotycząca położenia całej działki w pasie drogowym została udowodniona. Zdaniem skarżących, pismo Zarządu Dróg Miejskich nie może być uznane za dowód rozstrzygający w sprawie, ponieważ granica władania nie musi być tożsama z linią rozgraniczającą drogi; 9) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których dowody wskazywane przez strony zostały w toku postępowania pominięte; 10) niewskazanie okoliczności faktycznych i prawnych wywłaszczenia działki, a w szczególności czy stosownie do klauzuli zawartej w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, został zatwierdzony plan realizacyjny w terminie tam wskazanym, który stanowił jednocześnie potwierdzenie niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej obowiązującej w dacie wywłaszczenia). Naruszenie tego przepisu skutkowało nieważnością decyzji wywłaszczeniowej i w konsekwencji utratą ważności decyzji lokalizacyjnej i wygaśnięciem celu wywłaszczenia; 11) prawa ochrony własności / ekspektatywy jako oczekiwania prawnego (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP), polegającą na błędnym prowadzeniu postępowania administracyjnego odnoszącego się do restytucji stanu prawnego działki i w następstwie rażącego naruszenia prawa materialnego ustalającego normy odnoszące się do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej; 12) art. 4 ust. 1 u.d.p., ustawy o planowaniu przestrzennym m.in. art. 15 ust. 2, wskazującym, że w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz ustala linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n.; 13) art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż do ustalenia linii granicznej pasa drogowego uprawniony jest ZDM; 14) niezastosowanie przez Wojewodę art. 136 k.p.a., pomimo uzupełnienia materiałów dowodowych przez odwołujących się o część graficzną planu miejscowego z naniesioną linią rozgraniczająca ulicy; 15) niezastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo, że materiały dowodowe wskazywały bezspornie na położenie znacznej części działki po zewnętrznej stronie linii rozgraniczającej ulicy; 16) pominięcie w decyzjach wydanych w przedmiotowej sprawie okoliczności związanych z faktem, iż ulica [...] - na tym odcinku - objęta jest Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego "Park [...] ", rejon ulicy [...] - [...] do osi ulicy [...] (UCHWAŁA Nr [...] RADY GMINY [...] - [...] z dnia [...] czerwca 2002 r.). Zignorowanie przez Wojeowdę wskazanego prawa miejscowego skutkuje naruszeniem art. 7, 8, 75 § 1, i 77 § 1; 17) przyczynienie się do obniżenia bezpieczeństwa prawnego w związku z wymogami praworządności i w związku z ochroną interesów byłego właściciela, z powodu naruszenia prawa własności (ekspektatywy) poprzez uniemożliwienie skutecznego ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym oraz poprzez naruszenie instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w powiązaniu z zasadą ustrojową wyrażoną w art. 21 Konstytucji RP; 18) dowolną interpretację przepisów prawa polegającą na uznaniu całej działki za część pasa drogowego. Skarżący wnieśli o przeprowadzenie przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do niniejszej skargi, albowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, celem ustalenia, czy cała działka wchodzi w skład pasa drogowego, a w konsekwencji wyłączona jest możliwość jej zwrotu na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. Wojewoda zignorował bowiem i pominął ocenę załączonej dokumentacji materiałowej w postaci mapy stanowiącej rysunek planu miejscowego z naniesioną linią rozgraniczającą. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto wskazał, iż w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności wpływające na sposób rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie narusza prawa. Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; dalej: "u.g.n."), poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 u.g.n., nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Przywołany powyżej przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. określa przesłanki, oceną których zajmują się organy w postępowaniu zwrotowym. Regułą jest, iż spełnienie się przesłanek określonych w tym przepisie skutkuje zwrotem nieruchomości lub jej części niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Jeżeli jednak dotyczy to takiej nieruchomości lub jej części, która z mocy ustawowej normy wyłączona została z możliwości uznania jej za przedmiot własności niepublicznej ze względu na konieczność zachowania na niej zrealizowanego celu publicznego, to należy przyjąć - jak uczyniły to organy orzekające - że ustawowe roszczenie o zwrot nieruchomości lub jej części w takim przypadku jest wyłączone. Regulacją, która wyłącza możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nawet przy ziszczeniu się przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., jest przepis art. 2a u.d.p. , który wskazuje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Instrumentem mającym na celu uporządkowanie stanu prawnego polskich dróg publicznych i doprowadzenie sytuacji prawnej do stanu zgodnego z powyższym unormowaniem jest przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z powyższego wynika, że celem ustawodawcy było spowodowanie, by własność dróg publicznych w Polsce od dnia 1 stycznia 1999 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa i właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienionych w tym przepisie. Uznać należy zatem, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy ograniczonych w obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a u.d.p. - wyłącznie w przypadku zmiany przynależności drogi publicznej do dotychczasowej kategorii. Zatem nawet, gdyby zachodziła przesłanka do zadośćuczynienia na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, to jej uwzględnienie w przypadku nieruchomości zajętej pod drogę publiczną prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przysługuje, gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną, jest utrwalony i skład orzekający w pełni go podziela (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 515/10, Lex nr 952059, z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 649/11, Lex nr 1149411 oraz z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 708/11). Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy należało rozważyć, czy organy orzekające w sposób rzetelny ustaliły, że działka ewidencyjna nr [...] stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.d.p. W przypadku bowiem pozytywnego ustalenia w tym zakresie, zbędne było badanie, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu organy orzekające prawidłowo ustaliły, iż działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], której zwrotu żądają spadkobiercy poprzedniego właściciela, leży w pasie drogowym ul. [...]. Zgodnie bowiem z pismem Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] przedmiotowa działka ewidencyjna położona jest w całości w pasie drogowym ulicy. Ulicę wykonano na podstawie decyzji Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji ul. [...] odc. [...] - [...] z dnia [...] czerwca 1987 r., zaś jezdnia zachodnia odc. [...] - [...] została przekazana do eksploatacji w roku 1990 protokołem odbioru z dnia 21 listopada 1990 r. Na przedmiotowej działce wykonano jezdnię, chodnik, zieleń oraz infrastrukturę podziemną w postaci: wodociągu, linii energetycznej, linii telekomunikacyjnej. Inwestycję budowy ulicy przeprowadzono na przełomie lat 80,90 XX w. Ponadto przekazane przez Zarząd Dróg Miejskich w [...] dokumenty, tj. fragment mapy sytuacyjnej z zaznaczonym pasem drogowym we władaniu ZDM, decyzja nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji ul. [...] odc. [...] - [...] z załącznikiem graficznym do decyzji, kompleksowe wytyczne urbanistyczne, protokół przekazania - przyjęcia do eksploatacji ul. [...] z dnia [...] listopada 1990 r., a także mapa ewidencji dróg i obiektów mostowych z dnia [...] lutego 2015 r., potwierdzają iż nieruchomość, o którą zwrot wnoszą wnioskodawcy stanowi drogę. Dodatkowo należy podnieść, iż w ewidencji gruntów i budynków działka [...] z obrębu [...] figuruje jako droga powiatowa [...]. Za trafne należy zatem uznać stanowisko organu odwoławczego, że skoro z treści art. 2a u.d.p. wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści, to w konsekwencji brak jest też możliwości zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom. Zrealizowanie, bowiem na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., I SA/Wa 1075/11, Lex nr 1150640 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r., II SA/Po 735/13, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądowych). Z przepisu art. 2a u.d.p. wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów niż wymienione w tym przepisie, a przepis ten stanowi zatem lex specialis w stosunku do przepisów u.g.n. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 grudnia 2010 r., II SA/Ke 720/10, Lex nr 753356). W ocenie Sądu ustalenia dokonane w trakcie postępowania, stanowisko zarządcy drogi i dołączony do akt wypis z rejestru gruntów pozwalały na przyjęcie, że działka nr [...] z obrębu [...] leży w pasie drogowym ul. [...]. Grunty znajdujące się w pasie drogowym objęte są zaś szczególnym reżimem prawnym. Pas drogowy to pojęcie szersze od samej drogi i zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. to grunt w którym zlokalizowana jest droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zieleń przydrożna jest również częścią pasa drogowego i służy ochronie użytkowników drogi przed oślepieniem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, stanowi ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby (art. 4 pkt 22 u.d.p.). Pas drogi w którym leży sama droga jest z nią funkcjonalnie związany, przez co stanowi element jej prawidłowego i realnego wykorzystywana na potrzeby ruchu samochodów i pieszych. Ulica [...] w [...] to droga publiczna - gminna będąca w pełni zrealizowaną i eksploatowaną inwestycją. W orzecznictwie drogi publiczne traktowane są, jako rzeczy wyłączone z obrotu (kategoria res extra commercium ) i nie mogą być obciążone prawami osób trzecich. Ta sama zasada wyłączenia z obrotu dotyczy pozostałej części pasów drogowych, przy czym dotyczy to tej części, która stanowi funkcjonalną, techniczną i przestrzenną całość z drogą publiczną. O takiej możliwości wyłączenia, przy uwzględnieniu realnego aspektu infrastruktury wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r , IV CSK 556/13 (LEX nr 1475237 ) aprobując co do zasady pogląd że droga publiczna z pasem drogowym, na którym jest zlokalizowana powinna być traktowana w tej kwestii jako całość. Grunty znajdujące się w pasie drogowym mogą być oddane do korzystania innym osobom, ale wyłącznie na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu (art. 22 ust. 2 tej ustawy). Ustawa o drogach publicznych zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 tej ustawy). W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że nie znajdują one oparcia w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, ponieważ jak to wyżej wywiedziono, już sam fakt wykorzystania przedmiotowych nieruchomości pod drogę publiczną stanowiącą własność [...] wyłącza możliwość ich zwrotu osobom fizycznym, w tym wypadku spadkobiercom poprzednich właścicieli. Ponadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, żaden dokument nie potwierdza, aby zachodziły wątpliwości co do faktu, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę publiczną. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] orzekając o odmowie zwrotu nieruchomości objętej żądaniem wnioskodawców, w sposób prawidłowy zastosował przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, zasadnie uznał prawidłowość decyzji organu I instancji, czego wyrazem jest rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję z [...] sierpnia 2015 r. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.