IV SA/Wa 344/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę E. W. i Z. W., działający jako kurator S. W., reprezentowani przez radcę prawnego, w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r., powołując się na art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, złożyli do Starosty [...] wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej archiwalną działkę nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...], gmina K. Uzasadniając wniosek, strony podniosły, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel wskazany w zarządzeniu Naczelnika Gminy K. z dnia [...] lutego 1980 r. nr [...]. Wskazane zarządzenie (w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa w wsi K. "[...]" oraz stawki odszkodowania za te grunty) zostało opublikowane w dzienniku urzędowym Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1980 r. Nr [...] pod pozycją [...]. Wywłaszczenie nastąpiło w trybie przepisów ustaw z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.). Grunty wymienione w § 1 powołanego zarządzenia (w tym działka nr [...]) przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem ogłoszenia zarządzania w dzienniku urzędowym Rady Narodowej [...] (§ 2 zarządzenia). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1990 r. nr [...] potwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę K. prawa własności gruntu oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...]. Nabycie własności nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Organ pierwszej instancji, opierając się na informacjach przekazanych przez Wydział Ewidencji Gruntów i Budynków Starostwa Powiatu [...] ustalił, że wywłaszczona nieruchomość odpowiada obecnie działce ewidencyjnej nr [...] oraz częściom działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Następnie, decyzją częściową z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz S. W. i E. W. nieruchomości położonej w gminie K, oznaczonej jako projektowane działki ewidencyjne nr [...] (pow. [...] ha, wydzielona z działki ewidencyjnej nr [...]) i nr [...] (pow. [...] ha, wydzielona z działki ewidencyjnej nr [...]) z obrębu [...]. Odwołanie od wskazanej decyzji do Wojewody [...] wniósł [...] Park Narodowy reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora [...] Parku Narodowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy przywołał przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami regulujące kwestie związane ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, jeżeli stała się ona zbędna dla realizacji celu publicznego, na jaki została wywłaszczona (art. 136 ust. 3, art. 137), wskazując, że stosownie do treści art. 216 ust. 1 tej ustawy mają one odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m.in. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Następnie Wojewoda [...] stwierdził, że poza sporem w rozpatrywanej sprawie pozostaje, że wywłaszczony grunt nie został wykorzystany pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe. Organ odwoławczy uznał jednak, że zwrot przedmiotowej nieruchomości nie jest możliwy z uwagi na treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do potwierdzonego powołaną wyżej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1990 r. nr [...] nabycia prawa własności gruntu, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], przez Gminę K., Wojewoda [...] stwierdził, że nie ma wątpliwości co do tego, że tzw. "komunalizacja" nie mieści się w pojęciu sprzedaży występującym w hipotezie normy prawnej zwartej w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niemniej jednak, jak zauważył organ odwoławczy, w dniu [...] listopada 1994 r. Wójt Gminy K. zawarł w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]) umowę sprzedaży z Zastępcą Dyrektora [...] Parku Narodowego, działającym w imieniu Skarbu Państwa. Umowa została zawarta na skutek stosownych uchwał podjętych przez organ stanowiący gminy K. Poprzedzona była porozumieniem z [...] Parkiem Narodowym. Wojewoda doszedł do wniosku, że analiza treści przywołanego aktu notarialnego wskazuje, iż transakcja została zawarta na warunkach przynajmniej zbliżonych do rynkowych. Zauważył, że na jej potrzeby sporządzono opinię szacunkową o wartości przedmiotowej nieruchomości. Nadmienił, że transakcję zrealizowano z uwzględnieniem funduszy Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska. Z treści aktu notarialnego wynika zaś, że notariusz wystąpił do Sądu Rejonowego w N. [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych o wydzielenie nieruchomości z księgi wieczystej nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił też, że w dacie rozporządzenia własnością przedmiotowej nieruchomości nie toczyło się postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem o zwrot. Roszczenie zwrotne zostało bowiem sprecyzowane w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. W dalszej części uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda [...] zwrócił uwagę na konieczność odróżnienia sytuacji prawnej Skarbu Państwa, gdy uzyskuje on tytuł własności w oparciu o akt prawny o charakterze wywłaszczeniowym i przez cały okres włada gruntem od sytuacji, gdy utracił on władanie wywłaszczonym gruntem poprzez ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i ponownie uzyskał on jego własność w oparciu o czynność cywilnoprawną. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, Wojewoda wskazał, że w takiej sytuacji Skarb Państwa, który w oparciu o umowę cywilnoprawną kupił nieruchomość, nie jest tym samym podmiotem prawnym w sensie charakteru wykonywanych uprawnień w stosunku do kupionej nieruchomości, co podmiot, który dysponował tą nieruchomością w oparciu o akt prawny o charakterze wywłaszczeniowym. Organ drugiej instancji zaznaczył również, że bark możliwości zrealizowania roszczenia w naturze nie oznacza, że poprzedni właściciel jest pozbawiony jakichkolwiek praw. W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Wojewoda odwołał się także do uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14, wskazując m.in., że ochrona własności gwarantowana przez art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przysługuje każdemu, bez względu na cechy osobowe, czy inne szczególne okoliczności. Jeśli wywłaszczona nieruchomość zostaje zbyta, choćby pod tytułem darmym, to jedynie z woli właściciela staje się przedmiotem obrotu i niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia jest kontynuowany przez nabywcę nieruchomości, czy nie. Prawo nabywcy wywłaszczonej nieruchomości także powinno korzystać z konstytucyjnej ochrony własności przewidzianej w art. 64 ustawy zasadniczej. Konkludując, organ drugiej instancji stwierdził, że rozporządzenie wywłaszczonym gruntem uzasadnia zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i umorzenie postępowania "zwrotowego". Odmowę restytucji własności przysługującej poprzedniemu właścicielowi (lub jego spadkobiercom) uzasadnia przewidziana w art. 229 ochrona uprawnień właścicielskich podmiotów, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości w drodze umowy cywilnej. Zawarta w formie aktu notarialnego umowa cywilna, w odróżnieniu od decyzji administracyjnej lub umowy ekspropriacyjnej zawartej na warunkach określonych w ustawie wywłaszczeniowej, nie zobowiązuje nabywcy do realizowania określonego celu publicznego. Nabyte w ten sposób prawo własności nie doznaje tym samym ograniczeń związanych z koniecznością ściśle określonego wykorzystania terenu. E. W. zaskarżyła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uwzględnienie w postępowaniu dowodowym art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi E. W. stwierdziła, że choć [...] Park Narodowy nabył działki w drodze umów cywilnoprawnych, to nie nabył pełni praw dla tych działek, jak inni kupujący działki, tylko posiadał w trwałym zarządzie. Skarżąca wskazała, że [...] Park Narodowy sam wskazuje w odwołaniu, iż nabył prawo wieczystego użytkowania z mocy ustawy o ochronie przyrody, a nie czynności cywilnoprawnych. Podniosła także, że następcy prawni poprzedniego właściciela otrzymali pismo z urzędu gminy z dnia [...] października 2012 r., iż Park stara się o nabycie prawa użytkowania wieczystego dla spornych działek, a następnie informację telefoniczną, że zostały wstrzymane prace związane z nabyciem prawa wieczystego użytkowania. Odnosząc się do powyższego, skarżąca zanegowała możliwość nabycia tego prawa z mocy prawa. E. W. zakwestionowała także odwołanie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do faktu sfinansowania zakupu działek ze środków wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Wskazała, że prawo własności nie ma związku ze źródłem finansowania zakupu. Skarżąca stwierdziła również, że [...] Park Narodowy, jako przedstawiciel Skarbu Państwa, nie mieści się w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako osoba trzecia, ponieważ osoba trzecią jest osoba fizyczna lub podmiot prawny, a samo ujawnienie działek w księgach wieczystych nie nadało pełni praw własności, gdyż posiadał je tylko w trwałym zarządzie. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wedle ustalonego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy: 1. nieruchomość stanowiąca archiwalną działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] została przejęta z mocy prawa na własność Skarbu Państwa (zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi – Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym Rady Narodowej [...] zarządzenia Naczelnika Gminy K. z dnia [...] lutego 1980 r. nr [...], to jest z dniem [...] kwietnia 1980 r.; 2. następnie nieruchomość ta (na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) z dniem 27 maja 1990 r. stała się z mocy prawa własnością Gminy K., co potwierdził Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1990 r. nr [...]; 3. wywłaszczona nieruchomość odpowiada obecnie działce ewidencyjnej nr [...] oraz częściom działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]; 4. nieruchomość składająca się m.in. z działek ewidencyjnych nr [...] i [...], których dotyczy zaskarżona decyzja: a) została zbyta przez Gminę K. na podstawie umowy sprzedaży (akt notarialny z dnia [...] listopada 1994 r. rep. A nr [...]) na rzecz Skarbu Państwa – [...] Parku Narodowego za kwotę [...] ówczesnych złotych; b) strony wskazanej umowy wniosły do Sądu Rejonowego w N. o wydzielenie sprzedanej nieruchomości do oddzielnej księgi wieczystej i wpis własności na rzecz Skarbu Państwa – [...] Parku Narodowego; c) wedle znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu z księgi wieczystej nr [...] sporządzonego w dniu [...] października 2013 r. nieruchomość składająca się m.in. z działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowiła własność Skarbu Państwa w zarządzie [...] Parku Narodowego (taki sam stan księgi wieczystej Sąd ustalił na dzień rozpoznania przedmiotowej sprawy). Tak ustalony stan faktyczny sprawy wypełnia hipotezę normy prawnej zawartej w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 – stan prawny na datę wydania zaskarżonej decyzji; dalej również u.g.n.). Organ odwoławczy zobowiązany był zatem do uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] i umorzenia postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Stosownie natomiast do treści art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r. (art. 248 u.g.n.). Niewątpliwie zatem nieruchomość składająca się m.in. z działek ewidencyjnych nr [...] i [...] została sprzedana przez Gminę K. Skarbowi Państwa – [...] Parkowi Narodowemu (aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1994 r. rep. A nr [...]) przed wejściem w życie tej ustawy. Mając na uwadze, że wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, a następnie skomunalizowana nieruchomość, której dotyczy przedmiotowe postępowanie, została sprzedana przez Gminę K. Skarbowi Państwa, należy wyjaśnić, że Skarb Państwa funkcjonuje w dwóch sferach zwanych imperium oraz dominium. W pewnych sytuacjach jest zatem podmiotem realizującym prawa i obowiązki (także względem mienia) określone przez przepisy prawa konstytucyjnego i ustaw o charakterze ustrojowym. W tym charakterze Skarb Państwa wykonuje imperium państwowe poprzez stosowne akty władcze, a więc realizuje zadania w ramach administracji publicznej i gospodaruje mieniem państwowym. Z drugiej strony Skarb Państwa występuje w stosunkach cywilnoprawnych o charakterze majątkowym na równi z innymi podmiotami prawnymi. Tutaj wykonuje swoje zadanie w ramach dominium, z tym, że w obrocie występuje poprzez organy właściwych w określonym zakresie, państwowych jednostek organizacyjnych (stationes fisci), które podejmują za Skarb Państwa czynności w stosunkach cywilnoprawnych na takich samych zasadach, jak inne podmioty prawa cywilnego. Taką jednostką organizacyjną Skarbu Państwa (państwową jednostką budżetową) był w dniu [...] listopada 1994 r. [...] Park Narodowy, co wynikało z art. 15 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.). W realiach przedmiotowej sprawy Skarb Państwa, zawierając w dniu [...] listopada 1994 r. umowę sprzedaży z Gminą K. niewątpliwie działał więc w sferze dominium, poprzez umocowaną jednostkę organizacyjna – [...] Park Narodowy. Jeżeli zatem Skarb Państwa utracił własność wywłaszczonej nieruchomości w wyniku tzw. komunalizacji, a następnie ponownie nabył tę samą nieruchomość w oparciu o umowę cywilnoprawną, to nie jest on tym samym podmiotem prawnym, w sensie charakteru wykonywanych uprawnień w stosunku do kupionej nieruchomości, co podmiot, który dysponował nią na skutek wywłaszczenia. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wielokrotnie prezentowane już w orzecznictwie, przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 651/05, z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1060/06, z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 914/09 i z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1556/11 (Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), dotyczących również nieruchomości nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego. Podsumowując, należy więc stwierdzić, że ponieważ przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość, w której skład wchodziły m.in. działki ewidencyjne nr [...] i [...] została sprzedana, to zgodnie z art. 229 tej ustawy roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje. Dlatego Wojewoda [...] prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] i umorzył postępowanie wszczęte przez organ pierwszej instancji. W tych okolicznościach obojętne dla zastosowania art. 229 u.g.n. jest, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 224, poz. 1337), to jest z dniem 1 stycznia 2012 r. (art. 17 tej ustawy) [...] Park Narodowy będący państwową jednostką budżetową stał się państwową osobą prawną [...] Parkiem Narodowym z siedzibą w [...] (art. 5 pkt 7 tej samej ustawy), a parki narodowe będące państwowymi osobami prawnymi nabyły z tym dniem z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oddanych dotychczas w trwały zarząd parków narodowych będących państwowymi jednostkami budżetowymi oraz własność położonych na tych nieruchomościach budynków i innych urządzeń oraz lokali (art. 7 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy), co potwierdzał właściwy wojewoda w drodze decyzji administracyjnej (art. 7 ust. 2 tej samej ustawy). Kontrola zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje zatem podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja ta zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.