IV SA/Wa 3501/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi U. K., E. O., J. K., M. K. i R. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania - oddala skargę - I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej również: "organ II instancji" lub "Minister") z [...] września 2015 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., rozpatrzył odwołanie U. K., E. L, E. O., J. K., M. K., R. W. oraz R. K. od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r., znak: [...], orzekającej o odmowie ustalenia na rzecz spadkobierców po zmarłym M. K.: U. K., E. L., T. O., J. K., M. K., M. K., R. W. oraz R. K. odszkodowania za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0.7001 ha oraz nr [...] o pow. 0.4389 ha. obręb [...], gmina [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], przeznaczonej na cele budowy Wschodniej Obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr S-5 ([...]) [...] - A-2 [...] ([...]) na terenie Miasta [...] i gmin: [...], [...] - powiat [...] oraz na terenie Miasta [...] i gmin: [...]. [...]. [...] - powiat [...], województwo [...]. W wyniku rozpoznania ww. odwołania Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. II.1. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2008 r., znak: [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2008 r. znak: [...], orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji na cele budowy obwodnicy wschodniej m. [...] w ciągu drogi krajowej nr S-5 ([...]) [...] - A-2 [...] ([...]) na terenie Miasta [...] i gmin: [...]. [...] - powiat [...] oraz na terenie Miasta [...] i gmin [...], [...], [...] - powiat [...], województwo [...]. Na mocy tej decyzji działka nr [...] o łącznej powierzchni 9,2300 ha z obrębu [...] została podzielona na działki na działki ([...], [...] i [...]), przy czym pod inwestycję drogową przeznaczono działki [...](o pow. 0,7001) ha oraz [...](0,4389 ha).Umową sprzedaży z [...] października 2008 r. Nr Rep. A. [...], M. K. sprzedał nieruchomość oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 9,2300 ha, obręb [...], ark. mapy 1, gmina [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...] (księga ta obejmowała jeszcze działkę [...]) W. N. i K. F. jako wspólnikom spółki cywilnej "[...]" za cenę 1 350 000 (cena była częściowo zapłaconą gotówką, tj. co do kwoty 270 000 zł, zaś w pozostałej części miała być zapłacona przez [...] Bank S.A. zgodnie z umową kredytową z [...] września 2008 r.). Własność nieruchomości obejmującej działkę nr [...] ujawniono na rzecz wskazanych nabywców w księdze wieczystej nr [...] w dniu [...] października 2008 r. II.2. Wojewoda [...] pismem z 4 marca 2009 r. wszczął postępowanie administracyjne o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną na cele inwestycji polegającej na budowie Wschodniej Obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr S-5. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak [...] ustalił odszkodowanie z tytułu przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na rzecz W. N. i K. F.. Natomiast decyzją z [...] maja 2011 r., znak: [...] Wojewoda [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa tej nieruchomości na rzecz spadkobierców M. K. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: U. K., E. L., T. O., M. K., R. W. oraz J. K.. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] października 2013 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. II.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 24 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2864/13 uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2013 r. oraz decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2011 r., wskazując na konieczność merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżących o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Sąd podkreślił między innymi, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone (nie sposób stwierdzić braku sprawy administracyjnej). Sąd zauważył, że ocena ważności aktu notarialnego leży poza kompetencjami organu administracji publicznej. Organ winien wnikliwie przeanalizować w jakiej dacie doszło zgodnie z przepisem art.12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 2031; zwanej dalej "specustawą drogową") do przejścia prawa własności przedmiotowych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Prawidłowe wskazanie tej daty umożliwia zdaniem Sądu podjęcie decyzji merytorycznej co do wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców M. K.. II.4. Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Wojewoda [...] orzekł o odmowie ustalenia na rzecz spadkobierców po zmarłym M. K.: U. K., E. K., T. O., J. K., M. K., M. K., R. W. oraz R. K. odszkodowania za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0.7001 ha oraz nr [...] o pow. 0.4389 ha. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że na podstawie umowy sprzedaży zawartej [...] października 2008 r. w formie aktu notarialnego Nr Rep. A.[...], M. K. sprzedał nieruchomość oznaczoną geodezyjnie jako: działka nr [...] o pow. 9,2300 ha, obręb [...], ark. mapy 1, gmina [...], zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] W. N. i K. F.. Z wykazu zmian gruntowych - załącznika do decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2008 r. nr [...] znak [...] wynika, iż działki nr [...]o pow. 0,7001 ha i nr [...] o pow. 0,4389 ha powstały w wyniku podziału działki nr [...] o pow. 9.2300 ha. Na tej podstawie Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2010 r., znak [...] ustalił odszkodowanie z tytułu przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa na rzecz W. N. i K. F.. II.5. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju złożyły U. K., E. L., T. O., M.K. J. K. i R. W., zarzucając błędną ocenę okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę przyznania za przedmiotową nieruchomość odszkodowania. W ocenie skarżących odszkodowanie powinno zostać ustalone na rzecz spadkobierców po zmarłym M. K.. II.6. Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że brak jest podstaw by postępowanie było dalej prowadzone wobec wymienionych osób z uwagi na sprzedaż nieruchomości przez właściciela. Powołał art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Ustalono, że właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,7001 ha i nr [...] o pow. 0,4389 ha (z podziału działki nr [...] o pow. 9,2300 ha) przed jej przejęciem z mocy prawa przez Skarb Państwa, tj. przed dniem [...] listopada 2008 r., w którym stała się ostateczna decyzja Wojewody [...] Nr [...]- był M. K.. W dniu uostatecznienia się decyzji lokalizacyjnej nieruchomość stanowiła natomiast własność W. N. i K. F.. Brak było zatem podstaw do ustalenia odszkodowania na rzecz U. K., E. L., T. O., J. K., M. K., M. K., R. W. oraz R. K.. III.1. Z powyższą decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie zgodzili się U.K., E. O., J. K., M. K., R. W. które w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły o stwierdzenie jej nieważności oraz decyzji organu pierwszej instancji ewentualnie ich uchylenie w całości (skarga E. L. została prawomocnie odrzucona postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2016 r., IV SA/Wa 65/16). Zaskarżonej decyzji skarżące zarzuciły: 1. naruszenie przepisów prawa i przepisów postępowania administracyjnego oraz interesu prawnego skarżących przez Wojewodę [...] z powodu odmowy ustalenia na naszą rzecz odszkodowania na podstawie przepisów art. 12 ust.4 pkt a i pkt f, specustawy drogowej, wskutek uznania, że a/ wniosek spadkobierców M. K. z 16 kwietnia 2011 r o wypłatę odszkodowania jest bezzasadny, b/ stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, c/ przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka o nr [...] i zapisana w księdze wieczystej [...] Sądu Rejonowego w [...], a następnie podzielona na działki mniejsze o nr [...], [...]i [...], (co zatwierdzono decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2008r), przeszła na własność Skarbu Państwa z dniem [...] listopada 2008r, gdy dotychczasowymi właścicielami byli W. N. i K. F. podczas gdy - stan przedmiotowej nieruchomości jako działki gruntowej oznaczonej w katastrze nieruchomości pierwotnie nr rozumianej jako niepodzielna i ciągła część powierzchni ziemskiej uległ zasadniczej zmianie wskutek zatwierdzenia jej podziału decyzją Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] czerwca 2008r na działki oznaczone numerami; [...],[...]i [...], co oznacza, że dotychczasowym właścicielem ( określenie ustawowe art. 12 ust.f specustawy drogowej) był M. K., który tak podzielonych gruntów nigdy nie zbywał, stąd nie mogły one być własnością Skarbu Państwa w dniu [...] listopada, - inny organ administracji tj., Dyrektor Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, nie wypełnił obowiązku, wynikającego z przepisów art. 12 ust.3 specustawy drogowej, bo nie zadbał o to, aby rzeczywisty stan nieruchomości zajętych pod budowę drogi krajowej, był zgodny ze stanem prawnym zajętych nieruchomości, wynikającym z ksiąg wieczystych, - aktem notarialnym z [...] października 2008 r. dokonano zbycia nieruchomości oznaczonej jako działka ale nie dokonano zbycia roszczenia o odszkodowanie, które powstało wskutek niezgodności stanu prawnego nieruchomości zbywanej z jej rzeczywistym stanem , co należało dodatkowo zawrzeć w tym akcie z uwagi na brzmienie przepisów specustawy wg których, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a" ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji , w której to dacie właścicielem działek wynikających z podziału był M. K., nie zaś jak uważają organy obydwu instancji nowi nabywcy – K. F. i W. N., — datę [...] listopada 2008 r. jako datę uostatecznienia się decyzji pierwszej instancji z [...] czerwca 2008 r. organ pierwszej instancji przyjął wobec wszystkich stron z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wskutek uznania, że w tym przypadku nie obowiązują tego organu przepisy art. 104 § 2 k.p.a., co potwierdziła nieprzewidziana przepisami k.p.a. ani specustawy drogowej czynność sporządzenia adnotacji (poświadczenia ostateczności z datą [...] listopada 2008 r.), która to data była datą wydania decyzji w drugiej instancji, gdy akta sprawy były w [...], a nie w [...] - postępowanie w przedmiocie ustalenia osób uprawnionych do odszkodowania i wysokości wypłaty, winno było być prowadzone względem osoby M. K., a po jego śmierci z udziałem spadkobierców i nowych nabywców gruntów, a nie na zasadzie wszczęcia odrębnego postępowania dla nowych nabywców i bezpodstawnej wypłaty im przez Skarb Państwa roszczenia w wysokości 500 tys. zł, przysługującego M. K., jako dotychczasowemu właścicielowi zajętych pod budowę drogi krajowej gruntów. 2. Naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, a także słusznego naszego interesu w sprawie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju tj., przepisów art.12 ust. 4a i ust. 4f specustawy drogowej, a także przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wskutek utrzymania w mocy decyzji pierwszej instancji na zasadzie; - bezkrytycznego przyjęcia poglądu organu pierwszej instancji, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezzasadne, - wadliwej wykładni ustawowego określenia dotychczasowego właściciela, stanowiącego przesłankę materialno-prawną do postępowania odszkodowawczego, z uwagi na bezpodstawne przyjęcie niezawartego w tych przepisach warunku uoststecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację drogi, przy jednoczesnym pominięciu innego istotnego warunku - stanu nieruchomości wg dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację drogi publicznej ( art. 18 ust. I specustawy drogowej, a także - bezpodstawnego przyjęcia daty [...] listopada 2008 r. jako jedynej i słusznej daty uostatecznienia się decyzji Wojewody [...] nr [...]r. z [...] czerwca 2008 r. względem wszystkich wywłaszczonych stron, w tym M. K., chociaż na zasadzie art. 16 k.p.a. w związku z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja ta stawała się ostateczna w częściach w różnych terminach, uzależnionych od upływu kolejnych terminów do złożenia odwołań, wobec braku odmiennych uregulowań specustawy od przepisów k.p.a. 3. naruszenie przez obydwie instancje przepisów art 7 k.p.a. wskutek niepodjęcia z urzędu czynności zmierzających do wyjaśnienia przyczyn; -istotnej dla wypłaty odszkodowania niezgodności pomiędzy treścią księgi wieczystej KW Nr [...]) nieruchomości M. K., wynikającej z aktu notarialnego z [...] października 2008 r. a rzeczywistym stanem wynikającym z zatwierdzonego [...] czerwca 2008 r. podziału, -niewypełnienia przez Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad dyspozycji art. 12 ust. 3 specustawy drogowej przez wystąpienie do sądu wieczystoksięgowego w [...] o wpis ostrzeżeń o zajęciu i podziale gruntów. 4. naruszenie przepisów art 8 k.p.a. wskutek prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej wskutek wadliwych czynności; - znacznie opóźnionego wszczęcia postępowania odszkodowawczego względem osoby M. K. z pominięciem 30 dniowego terminu ustawowego (art. 12 ust 4b), -nieustalenia kręgu spadkobierców M. K. w okresie kiedy toczyło się postępowanie spadkowe, w którym mogliby oni zgłosić roszczenie o odszkodowanie i przystąpić do postępowania odszkodowawczego, -pomijania wniosków zainteresowanych stron mających istotne znaczenie dla wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, co skutkowało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z 23 września 2015 r. 5. naruszenie przepisów art. 107 § 3 k.p.a. wskutek niewystarczającego wyjaśnienia podstaw prawnych decyzji, odnoszących się do kwestii odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania jak również znaczenia i zastosowania w tej sprawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 12 ust. 5 specustawy). III.2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. III.3. W piśmie procesowym z 7 września 2016 r. pełnomocnik reprezentujący uczestnika postępowania E. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody. Wniosła także o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji przyznającej spadkobiercom M. K., w tym skarżącej, odszkodowania o wartości działek nr [...] i nr [...] na dzień ustalenia wysokości tego odszkodowania. W uzasadnieniu stanowiska wskazała w szczególności, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] wydane zostały w postępowaniu administracyjnym toczącym się na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 lipca 2014 r. poprzednio wydanych decyzji. W cytowanym wyroku Sąd uznał bezzasadność umorzenia postępowania w sprawie i wskazał na konieczność merytorycznego jej rozstrzygnięcia, jednakże nie przesądził kwestii zasadności przysługiwania odszkodowania na rzecz spadkobierców M. K.. W związku z powyższym w postępowaniu zakończonym przywołanymi na wstępie decyzjami, to do organów orzekających należało ustalenie, czy M. K., a po jego śmierci jego spadkobiercy, są osobami, którym przysługuje odszkodowanie przewidziane przepisami specustawy drogowej. Podkreśliła, że rozstrzygając kwestię przysługiwania określonym osobom odszkodowania z tytułu nabycia własności nieruchomości na podstawie decyzji lokalizacyjnej, zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Infrastruktury i Rozwoju, skoncentrowali się wyłącznie na zagadnieniu daty ostateczności tej decyzji i własności nieruchomości w tej dacie. Tymczasem zaś, zgodnie z normą przepisów art. 12 ust. 5 specustawy drogowej w zw. z art. 18 tej ustawy, dla oceny omawianej kwestii rozstrzygające znaczenie mają nie powyższe zagadnienia, lecz stan nieruchomości istniejący w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej w I instancji. Na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej z [...] czerwca 2008 r. istniały trzy działki o numerach: [...], [...] i [...], których jedynym właścicielem był M. K.. Pełnomocnik wywiodła, że o wydaniu decyzji lokalizacyjnej z [...] czerwca 2008 r., zawiadomiono M. K. (dokładnie jego żonę) w dniu 16 czerwca 2008 r. W zakresie jego działek o numerach: [...], [...]i [...] powstałych z podziału działki nr [...]. termin do wniesienia odwołania upływał w dniu [...] czerwca 2008 r. Skoro zaś ani M. K. ani żaden inny uczestnik postępowania nie zaskarżył przedmiotowej decyzji w części odnoszącej się do w/w działek w obowiązującym ku temu terminie, to w tej części stała się ona ostateczna [...] czerwca 2015 r., a nie w dniu [...] listopada 2008 r., jak wskazuje pieczęć potwierdzająca ostateczność. III.4. Na rozprawie pełnomocnik skarżących i uczestniczki postępowania poparła skargę i złożyła do akt sprawy postanowienie Sądu Najwyższego z [...] października 2016r. sygn. akt [...]o przyjęciu skargi kasacyjnej do rozpoznania. Wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy skargi kasacyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] w sprawie o sygn. akt [...] (oddalającego apelację uczestniczki E. L. od wyroku Sądu Okręgowego w [...] w sprawie o ustalenie). Sąd postanowił oddalić ten wniosek o zawieszenie postępowania. Pełnomocnik uczestnika postępowania GDDKiA wniósł o oddalenie skargi. Sąd postanowił dopuścić dowód z wydruku z elektronicznych ksiąg wieczystych nr [...] oraz [...] na okoliczność stanu prawnego dz. nr [...] oraz z informacji e-sprawa Sądu Najwyższego na okoliczność prawomocności wyroku Sądu Apelacyjnego w [...]. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy odszkodowanie za działki nr [...]o pow. 0.7001 ha oraz nr [...]o pow. 0.4389 ha wydzielone z działki nr [...]o łącznej powierzchni 9, 2300 ha na skutek decyzji Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji na cele budowy obwodnicy wschodniej m. [...] w ciągu drogi krajowej nr S-5 ([...]) [...] - A-2 [...] ([...]) oraz utrzymanej następnie w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2008 r. znak: [...] winno być przyznane spadkobiercom M. K.. W sprawie jest bezsporne (w aspekcie związania oceną prawną – art. 153 p.p.s.a.), że zagadnienie to nie zostało rozstrzygnięte powołanym wyżej prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2864/13. Przyczyną uchylenia decyzji Ministra i Wojewody było bowiem wyłącznie uchybienie formalne polegające na błędnym przyjęciu, że zachodzą podstawy do przyjęcia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe (zob. też s. 2 pisma adwokata reprezentującego skarżących z dnia 7 września 2016 r., k. 101 v.). . IV.3. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dotyczącego relacji między art. 12 ust. 4 w zw. ust. 4f specustawy drogowej oraz art. 18 ust. tej ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 4f tej ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Z kolei w myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zdaniem skarżących, odszkodowanie winno być wypłacone osobom, które były właścicielami nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji. Argumentów na rzecz tej tezy na dostarczać treść art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774; dalej również: "u.g.n."). Zgodnie z tym przepisem, przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. W ocenie Sądu, argumentacja skarżących nie jest trafna. Po pierwsze, w przypadku specustawy drogowej do rozwiązań przewidzianych w u.g.n. można sięgać tylko w sprawach nieuregulowanych w specustawie (zob. art. 23 tejże ustawy). Tymczasem kwestia, komu przysługuje odszkodowanie za nieruchomości przejęte w trybie specustawy na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, została uregulowana w tej ustawie. Zgodnie z art. 12 ust. 4f, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Należy podkreślić, że przepis ten odsyłała do art. 12 ust. 4 specustawy, który to z kolei przepis wiąże moment przejścia własności (verba legis: "stają się z mocy prawa własnością") z dniem, z którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Rozwiązanie takie jest zupełnie zrozumiałe w aspekcie istoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jest to bowiem, niezależnie od istniejących w orzecznictwie wątpliwości co do cywilnoprawnego lub administracyjnoprawnego charakteru tej instytucji, świadczenie wzajemne za utratę prawa własności. W skrócie, należy się ono podmiotowi, któremu odjęto własność decyzją administracyjną (albo jego następcom prawnym). Po drugie, art. 18 ust. 1 specustawy drogowej dotyczy nie zasady, komu przysługuje odszkodowanie, a tylko kwestii wysokości tego odszkodowania. Wynika to jednoznacznie z treści tego przepisu: "wysokość odszkodowania (...) ustala się według stanu nieruchomości". Z przepisem tym koresponduje zresztą § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Pogląd przyjęty w niniejszym wyroku wyrażono również w piśmiennictwie. W szczególności M. Wolanin (Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz 2010, wyd. 2, teza 7 do art. 18) stwierdza: "Ustalanie odszkodowania według stanu nieruchomości z dnia wydania pierwszoinstancyjnej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyklucza uwzględnianie nie tylko zmian stanu faktycznego nieruchomości, ale również zmiany jej stanu prawnego. Nie chodzi oczywiście o zmianę podmiotu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, skoro stanowi to jedynie zmianę podmiotu tych praw, a nie wygaszenie lub rozwiązanie tych praw, co i tak nie mogłoby nastąpić wobec prawa własności, lecz chodzi w istocie o zmiany zakresu obciążenia nieruchomości innymi prawami na rzecz osób trzecich". Zasada powiązania wartości nieruchomości z jej stanem z dnia wydania decyzji pierwszoinstancyjnej ma celu ochronę interesów Skarbu Państwa przed zmianami tego stanu wpływającymi na podwyższenie odszkodowania i nie ma związku ze statusem podmiotowym takiej nieruchomości. Ubocznie warto zauważyć, że ograniczenia co do obrotu w trakcie postępowania nieruchomościami planowanymi do wykorzystania pod inwestycję drogową w dotyczą tylko nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego (art. 11d ust. 9 i 10 specustawy drogowej). Reasumując, odszkodowanie za nieruchomość przejętą w trybie specustawy drogowej przysługuje temu, kto był jej właścicielem w dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a specustawy drogowej). IV.4. Rozstrzygniecie zagadnienia, który przepis specustawy jest właściwy do oceny, komu przysługuje odszkodowanie, pozwala odnieść się do drugiego z zasadniczych zarzutów skargi. Mianowicie adwokat reprezentujący skarżących wywodzi, że skoro M. K. nie wniósł odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2008 r., znak: [...], to wobec niego decyzja ta stała się ostateczna zanim Minister Infrastruktury z [...] listopada 2008 r. znak: [...], rozpoznając odwołanie innych stron, utrzymał tę decyzję w mocy. Argumentacja ta nie jest zasadna. Po pierwsze, ustawodawca przewiduje, że przejście prawa własności następuje z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Lege non distinguente, bez znaczenia jest, czy ostateczność ta dotyczy całości czy części decyzji. Dopóki nie zostaną rozpoznane wszystkie skutecznie wniesione odwołania nie można mówić, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Po drugie, częściowe nabranie waloru ostateczności przez decyzję organu I instancji w związku z zaskarżeniem jej tylko w części jest możliwe wyłącznie w sytuacji, w której cześć niezaskarżona decyzji I instancji charakteryzuje się samodzielności w obrocie, czyli chodzi o tzw. sprawy podzielne (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2012r., I OSK 912/12 oraz z dnia 27 marca 2013r., II GSK 2464/11). Tymczasem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter decyzji kompleksowej, łączącej w istocie w jednym akcie administracyjnym kilka spraw administracyjnych (dotyczących m. in. lokalizacji inwestycji, podziału nieruchomości i wywłaszczenia oraz budowy inwestycji drogowej). Decyzja ta stanowi równocześnie pewną niepodzielną całość obejmującą jedną inwestycję drogową. Zasadniczo jej uchylenie w części w postępowaniu odwoławczym lub sądowym może dotyczyć tylko sytuacji, w której utrzymana w mocy część nadaje się do wykonania, to jest może być na jej podstawie przeprowadzona inwestycja drogowa. Dla niniejszej sprawy kluczowe jest jednak to, że każde odwołanie od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może teoretycznie doprowadzić do uchylenia całej decyzji organu I instancji. Będzie tak w szczególności, gdy stwierdzone wady nie ograniczają się tylko do kwestii objęcia inwestycją danej nieruchomości (wówczas możliwe jest uchylenie decyzji I instancji co do tej nieruchomości – zob. art. 11g specustawy drogowej), a dotyczą legalności całej decyzji (por. np. M. Wolanin. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, 2010, wyd. 2, tezy 10 i 13 do art. 11g oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2013 r., II OSK 2150/13). Przykładowo, taką wadą może być brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - Dz. U. z 2016 r. poz. 353) lub niezgodność całego przedsięwzięcia z innymi przepisami prawa. Decyzja organu I instancji winna być również uchylona w całości w sytuacji, gdy ewentualne wyeliminowanie przez organ odwoławczy z zakresu inwestycji określonych nieruchomości czyniłoby utrzymaną w mocy decyzję niewykonalną. Wówczas decyzja taka w części dotyczącej np. jednej z nieruchomości, co do której nie wniesiono odwołania, byłaby w istocie bezprzedmiotowa, skoro nie można na jej podstawie przeprowadzić zamierzonej inwestycji drogowej, a taki jest przecież cel tej decyzji. Innymi słowy, taka część decyzji nie spełniałaby wskazanego wyżej waloru samodzielności w obrocie prawnym. Zbędne w takim przypadku byłoby w szczególności odejmowanie własności takiej nieruchomości. Raz jeszcze należy podkreślić, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmuje szereg skomplikowanych rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą powiązanych. Bezpośrednim celem wydania takiej decyzji jest budowa określonej inwestycji drogowej, a nie tylko nabycie własności nieruchomości pod taką inwestycję. Reasumując, dopiero w razie roz[...] wszystkich odwołań od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej można przyjąć, że staje się ona ostateczna i dopiero z tą datą przechodzi na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własność nieruchomości objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. To samo dotyczy procedury podziału nieruchomości, które to skutki na gruncie specustawy następują jednocześnie z przejściem własności (dokonany podział jest nierozerwalnie związany z przejęciem na własność części nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przejście na Skarb Państwa działek nr [...]oraz [...]nastąpiło dopiero z dniem wydania przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...]. W tym to bowiem dniu decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej stała się ostateczna. IV.5. Następnie należy wskazać, że organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny ważności umów cywilnoprawnych. Kompetencja ta należy do sądów powszechnych, jest to bowiem sprawa cywilna w znaczeniu materialnym (art. 1 i 2 k.p.c.). Dotyczy to w szczególności umów zawartych w formie aktu notarialnego, przy czym aktom notarialnym przysługuje domniemanie zgodności z prawem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 1997 r., III SA 758/96). Dodatkowo, w przypadku obrotu nieruchomościami należy mieć na uwadze, że o tym, kto jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości rozstrzyga treść księgi wieczystej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707, z późn. zm.), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to może być obalone, co do zasady, wyłącznie w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej wszczętym na podstawie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (por. np. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2011 r., III CZP 123/10, OSNC 2011/9/96 i cyt. tam orzecznictwo). W każdym razie przedmiotowe domniemanie zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie może być obalone w postępowaniu administracyjnym, podobnie jak w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 kwietnia 1999 r., IV SA 2338/98, LEX nr 47173; z 23 czerwca 2006 r., I OSK 1010/05, CBOSA; z 21 listopada 2008 r., I OSK 1630/07, CBOSA; z 9 kwietnia 2014 r., I GSK 1366/12, CBOSA; z 27 sierpnia 2015 r., I OSK 199/14, CBOSA). W świetle treści ksiąg wieczystych nr [...] oraz [...]oraz treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece Wojewoda i Minister orzekając w sprawie odszkodowania nie mogli zatem przyjąć, że w dniu [...] listopada 2008 to M. K. był właścicielem działki nr [...] o pow. 9,2300 ha, a nie W. N. i K. F. IV.6. Na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. Sąd oddalił kolejny wniosek o zwieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej E. L. wniesionej od prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] czerwca 2015 r. w sprawie [...](w sprawie tej oddalono powództwo o ustalenie nieważności lub bezskuteczności przedmiotowej umowy sprzedaży z dnia [...] października 2008 r.). Otóż Sąd kontroluje legalność zaskarżonej decyzji według stanu na dzień jej wydania. W tym zaś w dniu (podobnie zresztą jak i obecnie) wspomniana umowa sprzedaży nieruchomości korzystała z domniemania ważności, a nadto stan prawny nieruchomości określały wpisy w księdze wieczystej. Uzupełniająco należy wskazać, że ewentualne podważenie ważności lub skuteczności tej umowy przez Sąd Najwyższy lub sądy powszechne może być podstawą uruchomienia właściwego trybu nadzwyczajnego w odniesieniu do decyzji administracyjnych, w których umowa taka stanowiła podstawę rozstrzygnięcia. IV.7. Znaczenia dla rozstrzygniecie nie mogły mieć podnoszone przez skarżących kwestie dotyczące przekroczenia 30 dniowego terminu na wszczęcie postępowania odszkodowawczego. Jak już to wyjaśniono wyżej, odszkodowanie w związku z przejęciem nieruchomości na podstawie specustawy drogowej przysługuje osobie, która była właścicielem takiej nieruchomości w dniu, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej stała się ostateczna. Moment, kiedy następuje orzekanie o tym odszkodowaniu, nie ma wpływu na ustalenie, komu było ono pierwotnie należne. Bezzasadne są również zarzutu naruszenia art. 8 i 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób nie budzący wątpliwości pozwala w szczególności poznać motywy rozstrzygnięcia. IV.8. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.