IV SA/Wa 3519/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Paweł Groński Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. (znak: [...]) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: "SKO w [...]" lub "organ") z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżone postanowienie"). Na mocy tego postanowienia SKO w [...], działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt. 1, art. 123, art. 124 i art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpoznaniu w dniu 1 października 2015 r. zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G. (dalej również: "skarżący" lub "Stowarzyszenie") na postanowienie działającego z upoważnienia Wójta Gminy [...] Zastępcy Wójta z [...] lipca 2015 r. o odmowie zawieszenia postępowania (Nr [...]), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1 Przed Wójtem Gminy [...] toczy się postępowanie z wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "[...]" na działce nr ew. [...] w miejscowości [...]. W dniu 7 kwietnia 2015 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynęło pismo Stowarzyszenia [...] z wnioskiem o zawieszenie postępowania toczącego się przed urzędem w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku przemysłowego na działce [...] w [...] dla potrzeb instalacji odzyskiwania aluminium do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi Stowarzyszenia na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Nr [...] z [...] marca 2015 r. W dalszej części wniosku Stowarzyszenie wskazało, że po rozstrzygnięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kwestii istnienia pod względem formalnym postępowania przed Urzędem Gminy, należałoby wyjaśnić wątpliwości dotyczące statusu prawnego budynku, w którym ma być przez wnioskodawcę [...] Sp. z o.o. prowadzona działalność objęta wnioskiem. W związku z powyższym Stowarzyszenie wniosło o wystąpienie przez Urząd Gminy z zapytaniem do Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o informację, czy budynki znajdujące się na działce nr [...] w miejscowości [...] zostały w sposób prawidłowy oddane do użytkowania oraz czy prowadzone jest w tym przedmiocie przez PINB postępowanie administracyjne oraz o zwieszenie z urzędu postępowania w niniejszej sprawie do czasu uzyskania odpowiedzi z Państwowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. Wójt Gminy [...] postanowił odmówić zawieszenia postępowania administracyjnego. W wyniku zażalenia Stowarzyszenia [...] SKO w [...] postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy [...] postanowieniem Nr [...] z [...] lipca 2015 r. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powołał się na art. 98 § 1 k.p.a. i wskazał, że wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] a nie Stowarzyszenie [...]. Dlatego należało odmówić zawieszenia postępowania. Zdaniem organu pierwszej instancji na obecnym etapie postępowania nie zaszły przesłanki uprawniające do zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowo administracyjnym wniesienie skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie może być podstawą zawieszenia postępowania, gdyż wydanie orzeczenia przez sąd nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. II.2. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie m. in. następujących przepisów postępowania: art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Mając na uwadze powyższe żalący wniósł o uchylenie w/w postanowienia oraz zawieszenie przez SKO w [...] postępowania w niniejszej sprawie. II.3. SKO w [...] wydając zaskarżone postanowienie w pierwszej kolejności przyznało, że w swoim postanowieniu Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. dokonało błędnej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. uznając zażalenie Stowarzyszenia [...] za dopuszczalne i dokonując merytorycznej oceny tegoż zażalenia. Zgodnie z zasadą zawartą w art. 15 k.p.a., każda sprawa indywidualna rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Następuje to w drodze postanowienia, które jest w tej sprawie ostateczne. Regulacja ta w myśl art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Postanowieniem Nr [...] z [...] lipca 2015 r., działający z upoważnienia Wójta Gminy [...] Zastępca Wójta postanowił odmówić zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania ustaleń o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "[...]" na działce nr ew. [...] w miejscowości [...]. W ocenie Kolegium zaskarżone postanowienie zawiera błędne pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia do SKO w [...] za pośrednictwem Wójta Gminy [...] w terminie 7 dni od daty jego otrzymania. Zgodnie bowiem z art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Z brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie, że ustawodawca wykluczył możliwość wnoszenia zażalenia na postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania . Powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie w licznym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (szeroko powołanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia). Zgodnie z tym stanowiskiem orzecznictwa, w obecnym brzmieniu art. 101 § 3 k.p.a. zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" należy rozumieć w węższym znaczeniu tzn. obejmuje on jedynie zawieszenie postępowania i odmowę podjęcia zawieszonego postępowania. Inne rozumowanie tego przepisu byłoby sprzeczne z jego ratio legis i zamiarem ustawodawcy, który miał miedzy innymi na celu wprowadzając zmiany, uproszczenie i zdynamizowanie (przyśpieszenie) postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności Kolegium stwierdza, że w przedmiotowej sprawie zaistniał przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zażalenia z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W związku z tym zasadne jest orzeczenie o niedopuszczalności zażalenia. III.1. Ze wskazanym na wstępie postanowieniem SKO w [...] nie zgodziło się Stowarzyszenie. W skardze na to postanowienie zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art 141 § 1 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano na wypowiedzi orzecznictwa i doktryny wspierające stanowisko o dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (m. in. postanowienie NSA z 13 marca 2013 r., II OSK 452/13 CBOSA oraz powołaną tam wypowiedź K. Wojciechowskiej (w:) M. Wierzbowski, A. Wiktorowski (red.) Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 2011, s. 101). III.2. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV.1. IV.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddalaniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Na wstępie należy podnieść, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tj. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie (por. np. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 17). Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). IV.3. Spór między skarżącym a organem sprowadza się rozstrzygnięcia kwestii, czy po nowelizacji k.p.a., która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., w świetle zmienionego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a., zażalenie przysługuje tylko na postanowienie o zwieszeniu postępowania oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (tak uważa SKO w [...]), czy również, analogicznie jak w stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją (zob. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 maja 2000 r., OPS 4/00, ONSA 2000 4 poz. 137) również m.in. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Obecne brzmienie powołanego art. 101 § 3 k.p.a. jest następujące: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przepis ten przed dniem 11 kwietnia 2011 r. miał następujące brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". IV.4. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przychylić należy się do poglądu, że de lege lata na gruncie art. 101 § 3 k.p.a. zaskarżalne są tylko dwa rodzaje postanowień, tj. o zawieszeniu postępowania oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Przeciwny pogląd byłby sprzeczny z ratio legis i zamiarem ustawodawcy, który miał między innymi na celu uproszczenie i zdynamizowanie (przyśpieszenie) postępowania administracyjnego. W razie podzielenia stanowiska skarżącego powstałoby również uzasadnione pytanie o racjonalność ustawodawcy i sens nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., w tym sens odrębnego wskazania w tym przepisie postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Godzi się dodać, że w świetle uzasadnienia powoływanej już uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 maja 2000 r. (OPS 4/00), przez postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania rozumiano również postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Tymczasem w teorii prawa i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalna jest wykładnia, która prowadziłaby do uznania danego przepisu za zbędny (zamiast wielu zob. np. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s.444; uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 20 marca 2000 r., FPS 14/99; ONSA 2000/3/92). Należy dodać, że pogląd o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania uznać należy za dominujący w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1106/14, CBOSA i cytowane tam obszernie orzecznictwo; por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 16 wyd., Warszawa 2016, teza 3 komentarza do art. 101). Uzupełniająco należy dodać, że wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżenia postanowienia o odmowie zwieszenia postępowania nie oznacza, że rozstrzygnięcie to nie może być w sposób efektywny poddane kontroli instancyjnej (zob. art. 142 k.p.a.) oraz kontroli sądowej (zob. np. art. 134 i 135 p.p.s.a.). IV.5. Z powyższych powodów orzeczono jak w sentencji.