IV SA/Wa 356/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia - oddala skargę - I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...], [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej także "[...]WLW"), po rozpatrzeniu zażalenia Fundacji [...] (dalej "skarżącej") na postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. (dalej także "PLW") z dnia [...] września 2014 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia, utrzymał postanowienie PLW w mocy. II. Stan faktyczny sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonego obecnie postanowienia [...]WLW, przedstawia się w sposób następujący: 1. Ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie stosownych przepisów, Powiatowy Lekarz Weterynarii w P. zakazał skarżącej prowadzenia działalności nadzorowanej, polegającej na prowadzeniu schroniska dla zwierząt w S., przy ulicy [...], [...] Z. oraz skreślił wskazane wyżej schronisko z rejestru podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną 2. W toku kontroli schroniska, przeprowadzonej w dniu 28 października 2013 r. przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w P. stwierdzili niezastosowanie się przez skarżącą do nałożonego na nią zakazu. 3. Pismem z dnia 25 listopada 2013 r., doręczonym skarżącej w dniu 2 grudnia 2013 r. PLW przesłał skarżącej upomnienie, wzywające do wykonania obowiązku przewidzianego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. 4. W toku ponownej kontroli schroniska, przeprowadzonej w dniu 11 kwietnia 2014 r. przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w P. ponownie stwierdzili niezastosowanie się przez skarżącą do nałożonego na nią zakazu. 5. W dniu 15 września 2014 r. PLW wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. 6. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. PLW nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5.000 zł łącznie z: - wezwaniem skarżącej do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; - wezwaniem skarżącej do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. - pouczeniem skarżącej o prawe zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawie wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. 7. Pismem z dnia 24 września 2014 r. skarżącą wniosła do [...]WLW (za pośrednictwem PLW) zażalenie na postanowienie PLW z dnia [...] września 2014 r., zarzucając postanowieniu: - jego bezpodstawne wydanie, z uwagi na nieistnienie egzekwowanego obowiązku, - naruszenie art.7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz.1015 z późn. zm.) poprzez brak zastosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Uzasadniając zarzuty zażalenia, skarżąca podniosła, co następuje: 1. Nieistnienie egzekwowanego obowiązku wynika z faktu, że ani w dacie wydania kwestionowanego postanowienia ani w dacie wydania decyzji PLW z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżąca nie prowadziła schroniska dla zwierząt, a prowadziła przytulisko dla zwierząt; 2. W odniesieniu do zarzutu niezastosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego skarżąca podniosła, że z uwagi na dysponowanie ograniczonymi środkami finansowymi uiszczenie grzywny w kwocie wskazanej w postanowieniu stanowiłoby uniemożliwiłoby skarżącej świadczenia pomocy zwierzętom. III. Rozpatrzywszy zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. zażalenie skarżącej na postanowienie PLW z dnia [...] września 2014 r., [...]WLW utrzymał postanowienie PLW w mocy. 1. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, [...]WLW podzielił stanowisko PLW, że w niniejszej sprawie wystąpiły wszystkie przewidziane w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przesłanki, upoważniające do nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku przewidzianego w decyzji PLW z dnia [...] sierpnia 2013 r. 2. W ocenie [...]WLW zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie z następujących przyczyn: - w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oczywistym jest, że działalność skarżącej ma charakter prowadzenia schroniska w rozumieniu art.4 pkt 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz.856); - skarżąca nie wykazała (np. poprzez przedstawienie stosowanego wyciągu z konta), aby uiszczenie grzywny w kwocie określonej w postanowieniu PLW miało stanowić dla skarżącej nadmierną uciążliwość; - z danych opublikowanych na stronie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wynika, że na koniec 2013 r. skarżąca dysponowała środkami finansowymi w kwocie 201 064,94 zł. IV. Pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. skarżąca wniosła do Sądu skargę na postanowienie [...]WLW, podtrzymując swoje stanowisko w kwestii nieistnienia obowiązku, którego wykonanie przez skarżącą mogłoby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. W szczególności skarżąca zarzuciła organowi wadliwą wykładnię art.4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt. V. W odpowiedzi na skargę [...]WLW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekł zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii było nałożenie na skarżącą, na podstawie art.119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym (dalej "ustawy"), grzywny w celu przymuszenia skarżącej do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] września 2014 r., wystawionym przez Powiatowego Lekarza Weterynarii, a polegającego na wykonaniu decyzji PLW nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w zakresie zakazu prowadzenia schroniska dla zwierząt w miejscowości S. ul. [...], [...] Z. 2. Stosownie do art.119 § 1 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. 3. Podkreślić należy, iż celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Stosowanie egzekucji administracyjnej ma miejsce wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki, a zobowiązany tych obowiązków nie wykonuje dobrowolnie. Organ egzekucyjny obciąża obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie pogląd, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1642/06 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. 4. Obowiązki organu egzekucyjnego, związane ze stosowaniem grzywny w celu przymuszenia określa art.122 § 1 i 2 ustawy. Stosownie do powyższego: § 1. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. § 2. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. 5. Nie ulega wątpliwości, że przewidziane w cytowanym przepisie wymagania zostały w sprawie spełnione, albowiem: 1) skarżącej doręczono zarówno odpis tytułu wykonawczego, jak i stosowne postanowienie, 2) w postanowieniu zawarto wezwania przewidziane § 2 pkt 1 i 2. 6. W myśl art.122 § 3 ustawy zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1441/10) w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art.33 ustawy (tj. okoliczności mogących stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji). Stosowne pouczenie o odrębności środków prawnych przysługujących skarżącej w związku z wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zawarto w postanowieniu PLW z dnia [...] września 2014 r. 7. W zażaleniu na postanowienie PLW z dnia [...] września 2014 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podniosła dwa zarzuty, tj. zarzut nieistnienia egzekwowanego obowiązku oraz zarzut niezastosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. 8. Odnośnie pierwszego z wymienionych wyżej zarzutów, podtrzymanego również w skardze, zauważyć należy, że zarzut ten, polegający na kwestionowaniu przez skarżącą prawidłowości ostatecznej decyzji PLW z dnia [...] sierpnia 2013 r., zakazującej skarżącej prowadzenia schroniska (decyzji, która nie została w żaden przewidziany prawem sposób wyeliminowania z obrotu prawnego) jest tożsamy z podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia sprawy administracyjnej, wskazaną w art.33 § 1 pkt 1 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Stosownie do uwag poczynionych wyżej należy co do zasady stwierdzić, że tego rodzaju kwestię (tj. nieistnienie egzekwowanego obowiązku) skarżąca mogła podnosić wyłącznie poprzez złożenie na zasadzie art.33 § 1 pkt 1 ustawy zarzutu w sprawie prowadzenia sprawy administracyjnej (zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu PLW z dnia [...] września 2014 r.), nie mogła ona natomiast być przedmiotem oceny przez organ egzekucyjny w postępowaniu o wymierzenie grzywny w celu przymuszenia. W tej sytuacji przyjąć należy, że dokonanie przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego obecnie postanowienia oceny prawidłowości decyzji PLW z dnia [...] sierpnia 2013 r. pod kątem istnienia podstaw do nałożenia na skarżącą zakazu prowadzenia schroniska (ocena ta jest pozytywna) nie było konieczne, niemniej ocenę tę Sąd w całości podziela. 9. Odnośnie drugiego z zarzutów będących przedmiotem zażalenia (nie podtrzymanego w skardze), tj. zarzutu niezastosowania najmniej dolegliwego środka egzekucyjnego Sąd w całości podziela argumentację zawartą w postanowieniu [...]WLW, że po pierwsze, skarżąca nie wykazała w oparciu o stosowne dowody, że środek ten stanowi dla skarżącej istotną dolegliwość, a po drugie, że ocena sytuacji finansowej skarżącej w oparciu o ogólnodostępne źródła nie prowadzi do wniosku, że uiszczenie nałożonej grzywny mogłoby taką uciążliwość stanowić. W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art.151 p.p.s.a.