IV SA/Wa 364/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2015 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę H. K. wniosła do Starosty C. o zwrot działki o numerze ewidencyjnym [...], nabytej wraz z działkami o numerach ewidencyjnych [...] przez Gminę Miasto C. w dniu [...] września 1990 r. pod budowę [...]. Następnie ograniczyła swój wniosek do żądania zwrotu działki o numerze ewidencyjnym [...] powstałej po podziale działek, w pozostałym zakresie cofnęła wniosek. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Starosta C. orzekł o zwrocie nieruchomości na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w C., na rzecz byłej właścicielki H. K.; umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu działek o numerach ewidencyjnych [...], obręb [...], położonych przy ul. [...] w C., a także zobowiązał H. K. do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej C. kwoty [...] zł tytułem odszkodowania za nabycie nieruchomości w dziesięciu rocznych ratach. Granice działki o numerze ewidencyjnym [...] zostały określone na skutek podziału działki o numerze ewidencyjnym [...], wydzielonej z działki [...]. W ten sposób powstały działki o numerach ewidencyjnych [...]- wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia oraz [...], która nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, dlatego podlegała zwrotowi. W związku z cofnięciem przez H.K. wniosku o zwrot działek o numerach ewidencyjnych [...] - powstałych z podziału działki [...] organ stwierdził, że postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe, dlatego orzekł o jego umorzeniu. W decyzji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty C. z dnia [...] sierpnia 2014 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda zauważył, że organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie związku umowy nabycia działek na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] września 1990 r. Rep A nr [...] z wywłaszczeniem. W akcie notarialnym zaznaczono, że zakup działek następuje z przeznaczeniem pod [...] przy ul. [...] w C., jednak nie wskazano, na podstawie jakiego dokumentu ustalono przeznaczenie nabywanych nieruchomości, ani też że zawarcie umowy sprzedaży nastąpiło w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy podniósł również, że przed zakupem działek w 1990 r. przeprowadzono postępowanie wywłaszczeniowe co do działek o numerach ewidencyjnych [...] jako niezbędnych pod budowę [...] w dzielnicy [...] przy ul. [...] na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z dnia [...] października 1985 r. Na skutek skargi H. K. decyzja wywłaszczeniowa została jednak uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 1990 r. sygn. akt IV SA 268/90. W ocenie organu nie wykazano zatem, by nabycie działek na podstawie aktu notarialnego miało przymusowy charakter, ponieważ H. K. skutecznie zablokowała postępowanie wywłaszczeniowe ze względu na niską cenę gruntu, a zatem przystępując do sprzedaży działek, miała pełną świadomość skutków, jakie to wywoła. Wojewoda zauważył także, że w decyzji Starosty nie wyjaśniono, w jakim zakresie działka będąca przedmiotem postępowania była objęta planem realizacyjnym [...] i czy plan ten był zgodny z obowiązującym ówcześnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta C. W swojej decyzji Wojewoda zawarł ponadto wskazania co do przeprowadzenia ponownego postępowania przed organem I instancji. Starosta powinien ustalić, jakiego obszaru dotyczyły: decyzja z dnia [...] października 1985 r. zatwierdzająca plan realizacyjny [...] oraz Założenia Techniczno- Ekonomiczne budowy ulic zewnętrznych i plan sytuacyjno-wysokościowy sporządzone na rysunku Ogólnego planu realizacyjnego zagospodarowania przestrzennego terenu [...], a także czy i kiedy zostały zatwierdzone Założenia. Wojewoda wskazał także, że organ I instancji powinien udokumentować dla nieruchomości będącej przedmiotem postępowania związek nabycia na rzecz gminy z celami wywłaszczenia zawartymi w ówcześnie obowiązujących przepisach prawa oraz ewentualnych planach realizacyjnych, dokonać oceny materiału dowodowego i zaistniałych przesłanek zwrotu nieruchomości na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W przypadku tak wielu kwestii wymagających wyjaśnienia konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] października 2014 r. wniosła H. K. Skarga została uzupełniona w piśmie procesowym z dnia 24 grudnia 2014 r., w którym skarżąca wskazała, że umowa sprzedaży została przez Gminę Miasto C. zawarta niejako pod przymusem ze względu na planowaną budowę [...]. Skarżąca mimo uchylenia decyzji wywłaszczeniowej spodziewała się, że zostanie wszczęte ponowne postępowanie wywłaszczeniowe i ostatecznie zostanie ona pozbawiona prawa własności działek. W ocenie skarżącej, w akcie notarialnym cel zakupu mógł zostać sformułowany ogólnie, tzn., że związany jest z funkcjonowaniem [...]. Zatem organ I instancji słusznie przyjął, że na części dawnej działki o numerze ewidencyjnym [...] nie został zrealizowany cel "wywłaszczeń i- zakupienia". Skarżąca w toku postępowania administracyjnego ograniczyła swoje żądanie, by nie dochodzić zwrotu nieruchomości zagospodarowanych zgodnie z celem wywłaszczenia. Założenia Techniczno-Ekonomiczne budowy ulic i plan sytuacyjno-wysokościowy znalazły swoje odbicie w planie realizacyjnym, a przede wszystkim musiały być zgodne z ówczesnym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego nie było potrzeby ustalania czy i kiedy zostały one zatwierdzone. W odpowiedzi na skargę oraz piśmie procesowym z dnia 27 lutego 2015 |r. organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rolą organu odwoławczego, wynikającą z wyrażonej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej: k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania, jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy, którą zasadniczo wyznacza treść rozstrzygnięcia podjętego w pierwszej instancji (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2014, s. 88). Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem II instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Tym samym, organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, czy postanowienia i zbadania zasadności zarzutów podniesionych względem rozstrzygnięcia organu I instancji. Zobowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać rozstrzygnięcie zgodnie z art 138 k.p.a. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, przy czym w postępowaniu odwoławczym zapadło rozstrzygnięcie zgodne z treścią art. 138 k.p.a. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji, (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, LEX nr 1145626). W celu właściwej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przepis art. 7 k.p.a. nakłada nie tylko na organ I Instancji, ale także na organ odwoławczy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą oceny. Jeżeli natomiast organ odwoławczy stwierdzi, że dana sprawa powinna zostać rozpatrzona i rozstrzygnięta w szerszym zakresie podmiotowym lub przedmiotowym, niż uczynił to organ l instancji, to w imię respektowania zasady dwuinstancyjności winien decyzję tego organu uchylić i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 706/11, LEX nr 1154886). W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie podjęte zostało właśnie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Według tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy postanowienie to zostało wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna kasacyjnego rozstrzygnięcia, opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nawiązują one do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia wydanej decyzji. Na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Jednocześnie też, tok rozumowania organu powinien zostać przedstawiony w uzasadnieniu w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący. Uzasadnienie stanowi element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. W literaturze przyjmuje się, że uzasadnienie stanowi "uzewnętrznioną motywację decyzji administracyjnej" (zob. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 116). Uzasadnienie powinno zawierać przedstawienie materiału faktycznego i prawnego leżącego u podstaw decyzji oraz przedstawienie rozumowania, które przeprowadził organ administracji jako podmiot konkretyzujący i realizujący normę prawną. W uzasadnieniu decyzji muszą się znaleźć fragmenty dotyczące tylko sfery faktu, albo fragmenty dotyczące tylko sfery prawa - jednakże jego głównym trzonem zawsze musi być przedstawienie rozumowania, w którym elementy faktu i prawa są ze sobą nierozerwalnie związane. Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) dalej "u.g.n.", poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 u.g.n., nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). W świetle powyższych rozważań o charakterze ogólnym przyjąć należało w rozpatrywanej sprawie, że przedstawione w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia stanowiły wystarczające uzasadnienie dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda w sposób szczegółowy omówił stan faktyczny sprawy i wskazał na okoliczności, które budziły wątpliwości w argumentacji organu I instancji w świetle przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 i art. art. 137 ust. 1 u.g.n. Starosta bowiem nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że działka o numerze ewidencyjnym [...], z której wydzielono działkę o numerze ewidencyjnym [...], będącą przedmiotem postępowania, została przejęta w celu wykonania planu realizacyjnego [...]. Słusznie zatem Wojewoda zauważył, że w akcie notarialnym z dnia [...] września 1990 r. nie było odniesień do decyzji lub innych dokumentów, na podstawie których ustalono, że działki zostaną przeznaczone pod budowę [...]. Niezależnie od świadomości skarżącej, że może utracić w przyszłości prawo własności tych działek ze względu na planowaną budowę [...], ani też faktycznych dążeń organu do nabycia działek pod budowę [...], na które to okoliczności wskazywano w skardze, Starosta nie mógł wyłącznie na podstawie domniemania celu nabycia działek stwierdzić, że doszło do przejęcia nieruchomości na podstawie przepisów u.g.n. i będą miały zastosowanie przepisy tej ustawy dotyczące zwrotu nieruchomości. W tym celu konieczna będzie ocena zgromadzonego materiału dowodowego, a także uzupełnienie go w zakresie wskazanym przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji. Należy także zauważyć, że decyzja z dnia [...] października 2014 r. nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a zatem organ I instancji nie będzie związany zawartą w niej oceną prawną co do przeznaczenia oraz formy przejęcia działek należących do H. K. Wojewoda wskazał na liczne i istotne braki w materiale dowodowym sprawy, co zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. uniemożliwiało merytoryczne rozpoznanie sprawy, dlatego przekazanie jej do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji będzie skutkowało ponowną, całościową oceną zgromadzonego oraz uzupełnionego materiału dowodowego przez Starostę. Uzupełnienie materiału dowodowego nie musi też zostać ograniczone do wskazań zawartych w zaskarżonej decyzji. Organ I instancji może kierować się wskazaniami organu odwoławczego, jednak nie jest nimi związany. Stosownie do art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przy czym zalecenia te wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu zgromadzonych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Natomiast brak precyzyjnych zaleceń utrudnia wydanie niewadliwego, a więc trafnego i celowego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji i szybkiego zakończenia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 października 2007 r. sygn. akt VII SA/WA 867/07). Tak też, w odniesieniu do zarzutów skargi, należy stwierdzić, że decyzja Starosty, odpowiadająca oczekiwaniom wnioskodawcy, nie odpowiadała jednak prawu, ponieważ została wydana przed wyjaśnieniem sprawy w sposób jasny i niebudzący wątpliwości. Argumenty skarżącej oparte zostały jedynie na przypuszczeniach i domniemaniach, które stanowią powtórzenie twierdzeń organu I instancji wywiedzionych z niepełnego materiału dowodowego. W sytuacji, gdy Wojewoda dostrzegł istotne dla wyjaśnienia sprawy okoliczności, takie jak istnienie powiązania nabycia działek z planem realizacyjnym, utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji prowadziłoby do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.