IV SA/Wa 368/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2010 r. ze skargi K. P. i A. P. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - IV SA/Wa 368/10 UZASADNIENIE A. P. i K. P. wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...] września 2009 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych we wsi R. po zachodniej stronie [...] - część [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucili rażące naruszenie prawa w procedurze planistycznej w zakresie: * art. 14 pkt 5 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), poprzez działanie wbrew zaleceniom studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., przyjętego uchwałą Gminy R. z dnia [...].12.1999, w kierunku pogłębiania infrastruktury komunikacyjnej w związku z przesunięciem linii zabudowy w stronę Al. [...], kanalizacyjnej i wodociągowej w związku z umożliwieniem posadowienia budynku, który będzie istotnie obciążał systemy już eksploatowane na granicy wydolności; * art. 17 pkt 1 u.p.z.p., poprzez wadliwie dokonaną publikację informacji o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; * art. 12 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez publikacje obwieszczenia bez wymaganej pieczęci wójta, daty w nagłówku oraz tytułu zmienianego planu; -art. 17 pkt 6 lit.2) u.p.z.p., poprzez nieuzyskanie opinii Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w P.; - art. 19 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niepowtórzenie w niezbędnym zakresie czynności procedury planistycznej w związku z wprowadzeniem zmian do projektu, już po wyłożeniu tegoż projektu do wglądu, a przed przedłożeniem go Radzie Gminy R. do przyjęcia; - art. 32 ust.3 w zw. z art. 33 u.p.z.p. Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie dotyczącym "terenu [...]" oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W obszernym uzasadnieniu skarżący opisali stan faktyczny sprawy, oraz szczegółowo wyjaśnili treść każdego z zarzutów skargi. Uzasadnili również szczegółowo swój interes prawny we wniesieniu skargi uznając, że posiadają go mimo, iż nie są właścicielami żadnej nieruchomości objętej planem. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wniosła o jej oddalenie. W obszernej odpowiedzi na skargę Rada ustosunkowała się do każdego z zarzutów skargi, uznając wszystkie za bezzasadne. Rada podkreśliła w szczególności brak interesu prawnego skarżących we wniesieniu skargi oraz zaznaczyła, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa nie tylko obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących w sposób rozumiany w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (D.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, zezm., dalej jako u.s.g.). Jak wynika z akt sprawy, skarżący w dniu [...] grudnia 2009 zwrócili się do Rady Gminy R. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Rada Gminy R. nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie Zatem zostały spełnione wymogi formalne wniesienia skargi. Skarga złożona została w trybie powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g., rolą sądu administracyjnego było w pierwszej kolejności ustalenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, ponieważ według tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W drugiej kolejności należało więc zająć się ustaleniem, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących. Na tak postawione pytanie należało odpowiedzieć przecząco. Naruszenie interesu prawnego skarżącego jest warunkiem rozpoznania sprawy (oceny zgodności planu z prawem), przy czym podkreślenia wymaga fakt, że chodzi o naruszenie interesu prawem chronionego, a nie każdego interesu faktycznego skarżącego. Sąd administracyjny może dokonać oceny zgodności uchwały rady gminy z prawem dopiero wówczas gdy stwierdzi, że interes skarżącego, znajdujący ochronę w konkretnej normie prawnej, został naruszony. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93 (ONSA 1996, nr 3, poz. 125) naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g.- oznacza takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny osoby wnoszącej skargę powszechną do Sądu administracyjnego może wynikać zarówno z jej uprawnień indywidualnych, jak też z jej uprawnień jako członka wspólnoty mieszkańców. W sytuacji, w której skarżący nie są właścicielami żadnej nieruchomości na obszarze, objętym uchwałą, brak jest podstaw do uznania, aby kwestionowana uchwała o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczyła interesu prawnego skarżących, a tym bardziej aby ten interes naruszała, jak tego wymaga art. 101 ust.1 u.s.g. Na podstawie tego przepisu nie można zaskarżyć uchwały tylko dlatego, że narusza ona prawo. Konieczne jest wykazanie się nie tylko własnym indywidualnym interesem prawnym, ale również jego naruszeniem i to w sposób niezgodny z prawem. Oznacza to, że zaskarżeniu w trybie art. 101 u.s.g. podlegają uchwały gminy niezgodne z prawem i jednocześnie godzące w sferę prawną skarżącego wywołując negatywne dla niego konsekwencje w postaci np. zniesienia, ograniczenia bądź uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia /M. Bogusz: Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, PiP z 1994r., nr 12 str.64/. Dla skutecznego wniesienia skargi nie wystarczy wykazanie obiektywnej "nielegalności" zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest również udowodnienie, że powoduje ona naruszenie sfery prawnej skarżącego, rozumianej jako jego prawa i obowiązki oparte na prawie powszechnie obowiązującym. W niniejszym stanie faktycznym skarżący wywodzą naruszenie swego interesu prawnego z naruszenia przysługującego im prawa własności nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości objętej uchwałą Rady Gminy. Należy jednak zwrócić uwagę, że w omawianej regulacji ustawodawca posłużył się innym niż wynikające z zasad ogólnych, kryterium legitymacji skargowej, a mianowicie - skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego zaskarżoną uchwałą. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a, który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 51 § 2 cytowanej ustawy). Ograniczenie, wynikające z ustaw samorządowych, polegające na wykazywaniu przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, powoduje, że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma w pełni charakteru actio popularis (tak np. w wyroku z dnia 22 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku II SA/Gd 492/08, LEX nr 499841). Przepis ten uzależnia legitymację do wniesienia takiej skargi od istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego i to interesu, który byłby naruszony poprzez zaskarżaną uchwałę. Dla istnienia legitymacji konieczne jest bowiem nie tylko istnienie interesu prawnego, ale również wykazanie związku przyczynowego między tym interesem a treścią uchwały - związku, który oznaczałby naruszenie interesu przez uchwałę. Taka regulacja prawna wymaga więc od podmiotu oceniającego istnienie legitymacji skargowej nie tylko zbadania, czy istnieje norma prawa pozytywnego, na której skarżący opiera swój interes, ale także, z może przede wszystkim znalezienia zależności między treścią zaskarżanej uchwały a sytuacją prawną skarżącego. Osoba skarżąca musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek musi istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 322175). Innymi słowy skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia spowodowanego zaskarżoną uchwałą. W ocenie Sądu orzekającego, należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w wyżej cytowanym orzeczeniu NSA i stwierdzić, że w sprawie taki związek nie zachodzi. Do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze. W szczególności, skarżący nie dysponują tytułem prawnym do żadnej nieruchomości objętej uchwałą o zmianie planu. Przedmiotowa uchwała zatem nie zmienia sytuacji prawnej skarżących i w konsekwencji - nie narusza ich interesu prawnego. Dlatego należało uznać należy brak legitymacji skargowej skarżących w niniejszej sprawie. Również powoływanie się przez skarżących na naruszenie interesu polegające na ograniczeniu możliwości powzięcia informacji o wszczęciu i prowadzeniu procedury planistycznej, zmierzającej do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek, graniczących z ich działką jest niewystarczające do przyjęcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 u.s.g. albowiem skarżący wychodzą z błędnego założenia, że art. 101 ust.1 u.s.g. przyznaje każdemu prawo wniesienia skargi w interesie publicznym /actio popularis/. Takie rozumienie interesu prawnego, jak już wcześniej wskazano, nie jest prawidłowe z punktu widzenia art. 101 u.s.g. i zarzut ten zmierza w swej istocie do spowodowania merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd. Skoro jednak skarżący nie posiadają legitymacji skargowej, Sąd Administracyjny nie mógł badać zarzutów skargi pod względem merytorycznym. Zgodnie z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2008 r. (II SA/Kr 429/08, LEX nr 506902) tylko istnienie legitymacji skargowej strony skarżącej umożliwia Sądowi rozpatrywanie kolejnych zarzutów wniesionej skargi i analizę legalności zaskarżonej uchwały. Brak legitymacji prowadzić musi do oddalenia skargi i do pominięcia w rozważaniu Sądu wszelkich elementów merytorycznych sprawy. Jak zasadnie stwierdzono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26.05.2009 (IV SA/Wa 407/09), obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego), innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się interesu prawnego po stronie skarżących, a tym bardziej jego naruszenia, a zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.