IV SA/Wa 368/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu I. M. na decyzją Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] przedmiocie odmowy dokonania wpisu do ewidencji oświadczeń oddala sprzeciw. I. M. - prowadząca działalność gospodarczą pod firmą 1. [...] 2. Agencja [...] (dalej też: "wnosząca sprzeciw", "strona") - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej, w której uchylono decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2021r. o odmowie dokonania wpisu do ewidencji oświadczeń i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu 14 października 2021 r. do Urzędu Pracy [...] wpłynęło oświadczenie [...] - prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą 1. [...] 2. Agencja [...] - o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi w charakterze magazyniera, dotyczące obywatela [...] – A. H. Prezydent m. [...] (dalej też: "Prezydent", "organ I instancji") decyzją z [...] grudnia 2021 r. odmówił wpisania wnioskowanego oświadczenia. W uzasadnieniu wskazano, że w rejestrze PESEL brak jest informacji o posiadaniu przez stronę jakiegokolwiek miejsca zameldowania, z którym mogłoby się łączyć domniemanie przebywania pod wskazanym w oświadczeniu adresem. W związku z powyższym organ I instancji wezwał stronę do dostarczenia dokumentów potwierdzających posiadanie adresu stałego pobytu w [...], czego skarżąca nie uczyniła. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi nie spełnia wymogu określonego w art. 88z ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy [(Dz. U. z 2021 r., poz. 1100 ze zm.) – dalej jako: "ustawa o promocji zatrudnienia"], tj. wymogu posiadania adresu stałego pobytu w [...], który jest warunkiem niezbędnym do uznania Urzędu Pracy [...] za właściwy do wpisu przedmiotowego oświadczenia. Wnosząca sprzeciw odwołała się od powyższej decyzji. Ministra Rodziny i Polityki Społecznej (dalej też: "Minister", "organ odwoławczy", "organ II instancji") decyzją z [...] lutego 2022 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że biorąc pod uwagę zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowaną w art. 77 § 1 k.p.a., pismem z 29 grudnia 2021 r. zwrócił się do strony o dostarczenie dokumentów potwierdzających miejsce stałego pobytu niezbędnego do określenia właściwości urzędu pracy wynikającej z art. 88z ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, tj. do przedłożenia do akt sprawy zaświadczenia o zameldowaniu, umowy najmu lub aktu własności lokalu. Pełnomocnik wnoszącej sprzeciw w odpowiedzi na ww. wezwanie przedłożył wydruk treści księgi wieczystej nr [...] potwierdzający, że właścicielem lokalu mieszczącego się pod adresem: [...], ul. [...] jest I. M. Organ odwoławczy stwierdził, że jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ II instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanej sprawie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia jest konieczne, z uwagi na fakt, że do akt sprawy zostały dołączone nowe dokumenty, które nie były znane organowi I instancji w dniu wydania decyzji, a które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, organ I instancji rozpatrując niniejszą sprawę powinien przede wszystkim przeprowadzić dowód z dołączonych dokumentów. I. M., reprezentowana przez pełnomocnika – adw. T. S., wniosła od decyzji Ministra z [...] lutego 2022 r. sprzeciw. Zarzuciła wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z naruszeniami: 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania; 2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo że brak jest konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów, które obligowało do wydania decyzji o jej uchyleniu i orzeczeniu co do istoty sprawy: - naruszenie art. 88z ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że miejsce stałego pobytu powinno zostać wskazane ściśle określonymi dokumentami, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisów prowadzi do wniosku, że adres stałego pobytu może być wykazany każdym dowodem, w tym oświadczeniem, - naruszenie art. 88z ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że adres stałego pobytu na terenie właściwości danego powiatowego urzędu pracy stanowi warunek wpisania oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń, pomimo że prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że adres miejsca stałego pobytu wyznacza jedynie właściwość miejscową powiatowych urzędów pracy, - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 21 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo rzekomego braku możliwości ustalenia właściwości miejscowej organu. Wobec powyższego wnosząca sprzeciw wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wymierzenie organowi II instancji grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W motywach skargi przedstawiła argumentację mającą uzasadniać postawione zarzuty i sformułowane wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – dalej w skrócie: "p.p.s.a."], od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). I tak, Sąd rozpoznając w postępowaniu sądowoadministracyjnym sprzeciw uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym. Przywołany jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (wyrok WSA w Białymstoku z 20 lutego 2018 r., sygn. II SA/Bk 940/17; wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. IV SA/Po 649/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 października 2017 r., sygn. I SA/Go 838/17; wyrok WSA w Łodzi z 29 listopada 2017 r., sygn. II SA/Łd 654/17). Oczywiście należy uwzględnić, że zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych wyznaczają przepisy prawa materialnego, znajdujące zastosowanie w sprawie. Te przepisy określają bowiem przesłanki, od których uzależnione jest uwzględnienie wniosku strony i załatwienie sprawy. Bez odniesienia do przesłanek prawa materialnego, nie jest możliwe określenie koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego. Na etapie rozpoznania sprzeciwu odniesienie to następuje jednak nie przez pryzmat końcowego rozstrzygnięcia, lecz z uwzględnieniem, czy ze względu na przyjętą podstawę prawną, określony przez organ odwoławczy zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego znajduje uzasadnienie w przesłankach prawa materialnego (por. wyrok NSA z 13 października 2020 r., sygn. I OSK 1734/20) Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji, przekazanie przez organ odwoławczy sprawy do jej ponownego rozpoznania przez organ I instancji nastąpiło z uwagi na fakt dołączenia na etapie postępowania odwoławczego nowego dokumentu, nieznanego organowi I instancji w dniu wydania decyzji, którego treść mogła mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 88z ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, zgodnie z którym powiatowy urząd pracy ze względu na siedzibę lub miejsce stałego pobytu podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi wpisuje oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń. Z przepisu tego wynika jasno, że właściwość organu prowadzącego ewidencję oświadczeń określana jest według siedziby lub miejsca stałego pobytu podmiotu występującego o wpisanie oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi. Oznacza to, że taki podmiot musi wskazać siedzibę lub – jak ma to miejsce w przypadku wnoszącej sprzeciw (osoby fizycznej) - miejsce stałego pobytu. W niniejszej sprawie – co należy jeszcze raz podkreślić, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd oceniał jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie oceniał zatem istoty sprawy i nie przesądził w żadnym kierunku jej wyniku. Sąd nie weryfikował też prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się zatem do kwestii prawidłowości wydania w niniejszej sprawie decyzji kasatoryjnej, Sąd uznał, że zaistniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. W kontrolowanej sprawie ocena legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji wymagała w pierwszej kolejności odwołania się do zasady dwuinstancyjności postępowania unormowanej w 15 k.p.a. (wyrok WSA w Lublinie z 30 maja 2019 r., sygn. II SA/Lu 220/19). Otóż dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą aktu organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Strona postępowania ma zatem prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organami administracji publicznej. Każda sprawa administracyjna, która załatwiona została decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku wniesienia odwołania uruchamiającego tok instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. W trakcie postępowania niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Tak określone kompetencje organu odwoławczego wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakazują przyjąć, że rolą tego organu nie jest weryfikacja (kontrola) zaskarżonej decyzji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie (np. wyrok WSA w Gliwicach z 10 kwietnia 2019 r., sygn. IV SA/Gl 93/19). Postępowanie odwoławcze nie może więc polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", albowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (tak WSA w Krakowie w wyroku z 17 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761). Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (wyrok WSA w Gdańsku z 12 czerwca 2012 r., sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493). Chodzi zatem o to, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dokładnie przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82). Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, organ odwoławczy wykazał prawidłowo konieczność zastosowania w niej art. 138 § 2 k.p.a. Należy zgodzić się bowiem ze stanowiskiem organu odwoławczego, że przedłożenie w postępowaniu odwoławczym aktu notarialnego potwierdzającego bycie właścicielem nieruchomości przez skarżącą wymaga przeprowadzenia oceny tego dowodu, zwłaszcza też w sytuacji gdy jest to dowód, który strona przedłożyła na wezwanie organu dotyczące miejsca stałego pobytu i od oceny którego zależy właściwość powiatowego urzędu pracy uprawnionego do wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na bieg całego postępowania, w tym treść aktu administracyjnego, właściwość organu do rozpoznania sprawy, to wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę w postępowaniu odwoławczym odebrałoby wnoszącej sprzeciw możliwość rozpoznania sprawy w administracyjnym toku instancji. Taki stan rzeczy powodowałby pozbawienie strony prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (organ I instancji, organ odwoławczy), a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji Ministra nie zasługuje na uwzględnienie i działając na mocy art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.