IV SA/Wa 3785/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] października 2015r. Nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej po rozpatrzeniu zażalenia [...] na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] maja 2015r., nr [...], wstrzymujące wykonanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014r. znak: [...] udzielającej [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, uchylił ww postanowienie. Postanowienie została wydane w następującym stanie faktycznym: Decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] udzielono pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych - dwóch wylotów wód opadowych i roztopowych do rowów infiltracyjnych W1 i W2, na wykonanie przebudowy rowów N-10 i N-11 oraz na wykonanie 11 rowów bezodpływowych retencyjno - infiltracyjnych wzdłuż trasy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...]. Kolejną decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] udzielono natomiast pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do ziemi z projektowanej ul. [...] za pomocą przydrożnych rowów trapezowych infiltracyjno-trawiastych za pośrednictwem planowanych wylotów W1, W2 na terenie Dzielnicy [...]. W dniu 28 stycznia 2015r. skarżący R. D. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] oraz znak: [...], którymi udzielono [...] pozwoleń wodnoprawnych w związku z wykonaniem ul. [...] na terenie Dzielnicy [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wstrzymał wykonanie obu wskazanych decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014r., które to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Rozpatrując ponownie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2015r., nr [...], wstrzymał wykonanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014r. znak: [...] twierdząc, że rozstrzygnięcie może być obarczone wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Organ I instancji analizując dotychczas zgromadzony materiał dowodowy wskazał na prawdopodobieństwo wydania powyższej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], w sytuacji występowania już w obrocie prawnym decyzji tożsamej w swojej treści, tj. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2009 roku Nr [...]. Uznał zatem, że powinna zostać wstrzymana wykonalność ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], gdyż istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji, określonej w art. 156 § 1 pkt 3 KPA. Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] wystąpił do Prezydenta [...] z wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2015r., o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego powyższą decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2009 r., który decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., został rozpoznany pozytywnie. Na powyższe postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] zażalenie złożył pełnomocnik [...] wskazując, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji tj. w dniu [...] grudnia 2014r. uprzednia decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego z 2009 roku już wygasła z uwagi na upływ terminu na jaki została wydana. Organ odwoławczy, rozpoznając wniesione zażalenie przychylił się do argumentacji w nim zawartej stojąc na stanowisku, iż organ I instancji choć nie musi dowodzić, że w sprawie wystąpiła konkretna podstawa do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, to jednak powinien był wskazać na prawdopodobieństwo wystąpienia wady z art. 156 Kpa. w odniesieniu do decyzji, której postanowienie o wstrzymaniu dotyczy. A to powinno każdorazowo polegać na wskazaniu konkretnej podstawy prawnej zawartej w przepisie art. 156 § 1 Kpa; z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną wadę. W ocenie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej data wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego nie jest uzależniona od momentu wydania decyzji stwierdzającej to wygaśnięcie, lecz jest ona datą ziszczenia się przesłanek to wygaśnięcie uzasadniających, w tym między innymi upływu 3 letniego terminu na rozpoczęcie wykonywania urządzeń wodnych. Decyzja wydawana na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne ma charakter deklaratoryjny, a tym samym potwierdza jedynie istniejący stan prawny a nie tworzy nowego, co oznacza, że wywołuje ona skutki prawne wstecz, czyli od chwili wystąpienia przesłanek uzasadniających wygaśnięcie pozwolenia. A zatem, zdaniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, nie można uznać by organ I instancji uprawdopodobnił, że w niniejszej sprawie decyzja z 2014 roku została wydana w okolicznościach występowania w obrocie prawnym innej ostatecznej tożsamej decyzji rozstrzygającej w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przedmiotowych urządzeń wodnych. Skargę na powyższą decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł R. D., zarzucając ww postanowieniu KZGW naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (dalej "pw") poprzez błędne przyjęcie, iż wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego następuje z mocy samego prawa jeżeli upłynął okres, na który było ono wydane, a tym samym błędne uznanie, iż wygaśnięcie uprawnień wynikających z pozwolenia następuje w drodze decyzji o charakterze deklaratoryjnym; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "kpa") poprzez niepodjęcie żadnej czynności niezbędnej do dokładnego wyjaśnienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności nieustalenie czy zachodzi w sprawie prawdopodobieństwo, iż Pozwolenie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1; 2. art. 15 kpa poprzez nieprzeprowadzenie merytorycznego rozpoznania sprawy w drugiej instancji i ograniczenie się przez Prezesa KZGW do kontroli Postanowienia RZGW, w szczególności nieprowadzanie przez Prezesa KZGW żadnych własnych ustaleń, a jedynie powołanie odmiennej wykładni zastosowanego przez Dyrektora RZGW art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 pkt 1 pw; 3. art. 159 § 1 kpa poprzez bezzasadne i niepoprzedzone analizą materiału zebranego w sprawie uznanie, że w sprawie nie zachodzi prawdopodobieństwo, iż Pozwolenie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art 156 § 1. W związku z powyższym wniósł o uchylenie powyższego postanowienia KZGW w całości i na podstawie art. 200 ppsa o zwrot kosztów postępowania sądowo administracyjnego. Nadto na zasadzie art. 61 § 3 ppsa wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu skargi min. wskazał, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter decyzji konstytutywnej, czyli jest: skuteczna na przyszłość, od chwili jej ostateczności, co znajduje szczególne potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w łodzi z 3 czerwca 2011 r., II SA/Łd 422/11 (LEX nr 821574). W przytoczonym wyroku WSA w Łodzi podkreślił także, że zakresem art. 138 pw są objęte wszystkie przewidziane w art. 135 pw przypadki wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, a zatem również wygaśnięcie z uwagi na upływ okresu na jaki pozwolenie zostało wydane. Aby twierdzić, iż strona nie posiada pozwolenia wodnoprawnego konieczne jest ustalenie, że wydano decyzję stwierdzającą wygaśnięcie takiego pozwolenia, która ma charakter decyzji konstytutywnej. W efekcie każda decyzja w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest decyzją konstytutywną, albowiem tworzy nowy stan prawny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 p.p.s.a., ssąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. bądź w innych przepisach. Kontroli legalności poddano postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, mocą którego uchylono postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wstrzymujące wykonanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014r. znak: [...] udzielającej [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych. Po rozpoznaniu sprawy według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Na wstępie zasadnym jest wskazać, że Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym mocą art. 135 pkt 1 ustawy prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Skutek w postaci wygaśnięcia wynikających z pozwolenia wodnoprawnego uprawnień następuje z mocy samego prawa i stanowisku temu nie stoi na przeszkodzie przepis art. 138 p.w. stanowiący, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony w drodze decyzji. Decyzje administracyjne mogą mieć charakter konstytutywny bądź deklaratoryjny. Akt deklaratoryjny nie tworzy, nie znosi i nie zmienia istniejącego stosunku prawnego lecz potwierdza istniejące prawa i obowiązki jego adresata. W sposób prawnie wiążący stwierdza on o istnieniu określonego stanu prawnego, który istnieje niezależnie od wydawanego aktu. Wskazać przy tym należy, że akt deklaratoryjny wywołuje skutki prawne ex tunc, a więc z mocą wsteczną, od daty zmiany stanu prawnego. Natomiast akt konstytutywny to akt prawnokształtujący, który tworzy nowe prawa i obowiązki adresata, do którego jest skierowany; wywołuje on skutki prawne ex nunc, w momencie jego wydania bądź uprawomocnienia się. Norma art. 138 p.w. przewiduje trzy rodzaje rozstrzygnięć o różnym charakterze: stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego; cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego i ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego. Decyzje o cofnięciu oraz ograniczeniu pozwolenia wodnoprawnego mają charakter kształtujący sytuację prawną beneficjenta decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Zmieniają one bowiem zakres czasowy lub przedmiotowy wydanej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym i wywołują skutki na przyszłość, po dacie wydania takich decyzji. Natomiast decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter deklaratywny, nie kształtuje ona w żaden sposób zakresu uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, potwierdza jedynie fakt braku tych uprawnień, wobec wygaśnięcia wydanego pozwolenia. Decyzja ta stwierdza określony stan z datą wsteczną od daty rzeczywistego wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 135 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli:1) upłynął okres, na który było wydane; 2) zakład zrzekł się uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu; 3) zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne; 4) inwestor, w ramach realizacji przedsięwzięcia w zakresie dróg publicznych, nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 6 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. Deklaratywna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego winna potwierdzać datę rzeczywistego wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku określonym w art. 135 pkt 1 p.w. winna ona zatem wskazywać jako datę wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym datę w jakiej upłynął okres, na który wydano pozwolenie. Decyzja ta nie wywołuje skutków od daty jej wydania, lecz potwierdza zaistniały przed jej wydaniem stan prawny. A zatem, datą wygaśnięcia pozwolenia jest data ziszczenia się przesłanek to wygaśnięcie uzasadniających, bez względu na dalsze zachowanie się: zakładu, który był uprawniony z tego pozwolenia, innych osób czy organów administracji wodnej. Wprawdzie art. 138 Prawa wodnego stanowi, że stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia następuje w drodze decyzji wydanej na wniosek strony lub z urzędu, decyzja taka ma jednak wyłącznie charakter deklaratoryjny. Tym samym decyzja ta potwierdza wyłącznie istniejący stan prawny, a nie tworzy nowego, co oznacza, zgodnie z powyższym, że wywołuje ona skutki prawne wstecz (ex tunc), czyli od chwili ziszczenia się przesłanek uzasadniających wygaśnięcie pozwolenia. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 135 i art. 138 Prawa wodnego powinno być niebudzące wątpliwości ustalenie, że przesłanki uzasadniające wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ziściły się. Powyższa okoliczność nie była w toku niniejszego postępowania kwestionowana, kwestionowany był natomiast charakter wydanej w trybie art. 135 cyt. ustawy decyzji. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, nie można uznać za uprawdopodobniony przez organ I instancji fakt, aby decyzja z dnia [...] grudnia 2014 roku została wydana w okolicznościach pozostawania w obrocie prawnym, wcześniejszej decyzji ostatecznej, w sposób tożsamy rozstrzygającej w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Ww. decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. potwierdziła jedynie fakt wyłączenia decyzji z 2009 roku z obrotu prawnego a nie spowodowała jej wyłączenia. Stanowisko organu I instancji stanowiące o występowaniu w obrocie prawnym dwóch tożsamych decyzji, uznać należy za niezasadne. Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie podziela stanowiska skarżącego i wskazań zawartych w przywołanych przez niego wyrokach co do konstytutywnego charakteru decyzji wygaszającej pozwolenie wodnoprawne. Sąd opowiada się za poglądem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2013r., sygn. akt II OSK 2421/11 oraz wyroku z dnia 11 czerwca 2015r., II OSK 2689/13, a także w wyroku WSA w Poznaniu z 13 listopada 2015r., II SA/Po 118/15 (wszystkie publ. W Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), zgodnie z którym stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, dokonane na podstawie art. 135 p.w. ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutek ex tunc, co oznacza, że przedmiotowy akt nie wywołał skutków prawnych od dnia jego wydania. Reasumując, w ocenie Sądu, data wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego nie jest uzależniona od momentu wydania decyzji stwierdzającej to wygaśnięcie, lecz jest ona datą ziszczenia się przesłanek to wygaśnięcie uzasadniających, w tym między innymi przesłanki upływu 3 letniego terminu na rozpoczęcie wykonywania urządzeń wodnych, czyli datą wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest data, od której przestaje ono obowiązywać. Decyzja wydawana na podstawie ww art. 138 ust. 1 ma charakter deklaratoryjny, a tym samym potwierdza jedynie istniejący stan prawny, a nie tworzy nowego, co oznacza, że wywołuje ona skutki prawne wstecz, czyli od chwili wystąpienia przesłanek uzasadniających wygaśnięcie przedmiotowego pozwolenia. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa Sąd działając na mocy art 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.