IV SA/Wa 381/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie nieuwzględniające zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej (J. D.) cały uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł (słownie: stu złotych). Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. znak: [...], działając na postawie art. 37 K.p.a. oraz art. 4 ust. 4 ustawy Prawo wodne, nie uwzględnił zażalenia J. D., działającej przez pełnomocnika (E. G.), na niezałatwienie w terminie sprawy przez Starostę K.. Repezentujący J. D. pełnomocnik wniósł zażalenie na powołane postanowienie. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 37 w zw. z art. 123 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego w imieniu J. D. na powołane na wstępie postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. J. D., reprezentowana przez pełnomocnika (ojca), wniosła skargę na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła m.in., że organy administracji, w tym Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, mylnie wskazują na art. 37 K.p.a., jako podstawę rozstrzygnięcia, podczas gdy kwestię bezczynności w egzekucji w administracji reguluje art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W konsekwencji, jak podniosła strona, wadliwie stosowano jedynie przepisy K.p.a. i wadliwie stwierdzono niedopuszczalność zażalenia, podczas gdy organ powinien był zastosować art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie skarżącej organy administracji błędnie zinterpretowały treść jej żądania, które złożone było nie w trybie art. 37 K.p.a., lecz na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. I) Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Jednocześnie, stosownie do treści art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 6) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z podstawy prawnej, a także z uzasadnienia postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] jednoznacznie wynika, że wydano je w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej K.p.a. Postanowieniem tym rozstrzygnięto o braku podstaw do uwzględnienia zażalenia na niezałatwienie w terminie, przez Starostę K., dwóch spraw. Jedna z nich, dotycząca "innego nielegalnie wykopanego rowu", jak wskazał Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w końcowej części uzasadnienia postanowienia (str. 2 postanowienia, czwarty akapit od dołu), została zakończona nieostateczną decyzją Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...], od której odwołanie wniosła J. D.. Natomiast druga sprawa, opisana w pierwszej części uzasadnienia postanowienia z dnia [...] października 2016 r., dotyczyła postępowania egzekucyjnego - niewszczęcia tego postępowania - w przedmiocie likwidacji urządzenia melioracji wodnej (odcinka rowu), którą nakazano S. S. w ostatecznej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...]. W tej sprawie, w oparciu o informację przekazaną przez Starostę K., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], stwierdził, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sprawie wykonania przez S. S. i P. S. obowiązku likwidacji rowu, bowiem obowiązek ten został wykonany. Dlatego, zdaniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], nie zachodzi bezczynność organu. Jakkolwiek organ administracji w postanowieniu z dnia [...] października 2016 r. stwierdził, że nie ma podstaw do stwierdzenia bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym, to swoje rozstrzygnięcie niedwuznacznie oparł o art. 37 § 1 K.p.a., stwierdzając brak jest podstaw do uwzględnienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Postanowienie wydawane w trybie art. 37 K.p.a. jest postanowieniem, o którym mowa w art. 123 K.p.a., zatem wydawanym w toku postępowania administracyjnego, dotyczącym kwestii (jak w tym przypadku – niezałatwienia sprawy w terminie) wynikających w toku postępowania lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie. Tego rodzaju postanowienia nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 306/05. LEX nr 196463). W świetle, powołanego wyżej, art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach skarg na "postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie". Redakcja tego przepisu oznacza w istocie zastosowanie skrótu myślowego. Przyjęcie bowiem dosłownego rozumienia prowadziłoby do przekreślenia zasady wynikającej z art. 52 § 1 p.p.s.a. Jeśli w konkretnym przypadku chodzi o postanowienie, na które służy środek zaskarżenia, to w rzeczywistości sens analizowanego fragmentu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sprowadza się do zaakcentowania, jako wyznacznika kognicji sądu administracyjnego przedmiotu rozstrzygnięcia dokonywanego postanowieniem. Jeżeli zatem w określonej kwestii rozstrzyganej postanowieniem służy zażalenie, to po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym możliwe jest złożenie skargi do sądu administracyjnego. A contrario, jeżeli określona kwestia nie jest rozstrzygana postanowieniem, na które służy zażalenie, to w świetle art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. niedopuszczalne będzie złożenie skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 352/05). Skoro zatem na postanowienie organu administracji, wydane w trybie art. 37 K.p.a., nie przysługuje zażalenie, to niedopuszczalna jest skarga na postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia na takie postanowienia – także stwierdzające jego niedopuszczalność. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie wpisu Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa. II) Kierując się obowiązkiem wynikającym z art. 6 ppsa oraz mając na względzie prawo strony do rozpoznania jej sprawy przez sąd, należało jednak odnieść się do okoliczności, wynikających z akt sprawy przekazanych Sądowi przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wraz z odpowiedzią na skargę. Otóż, z akt tych wynika, że Wojewoda [...], przy piśmie z dnia 24 sierpnia 2016 r., przekazał Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] nie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, ale skargę na bezczynność Starosty K. w sprawie postepowania egzekucyjnego wobec S. S. za niewykonanie ostatecznej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] nr [...] z dnia [...].12.2013 r. w przedmiocie likwidacji urządzenia wodnego – rowu. Wojewoda [...], w piśmie przekazującym, jednoznacznie wskazał na przepisy (art. 20 § 1 pkt 2 i art. 23 § 1) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599), dalej pea, określające właściwość organów egzekucyjnych w zakresie egzekucji obowiązków administracyjnych o charakterze niepieniężnym oraz organów sprawujących nadzór nad egzekucją administracyjną. Pismo z dnia 10 sierpnia 2016 r. zostało podpisane przez E. G., jako pełnomocnika J. D.. Zostało ono oznaczone jako "skarga" i jednoznacznie wynika z jego treści, że dotyczy ono bezczynności we wszczęciu postępowania egzekucyjnego wobec S. S. w celu wykonania decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...]. Zgodnie z art. 6 § 1 pea w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W świetle art. 1a pkt pea przez wierzyciela rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Stosownie natomiast do treści art. 5 § 1 pkt 1 pea uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest - w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4 (zastrzeżenie to nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie – przyp. Sądu). Decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] jest decyzją organu drugiej instancji, wydaną po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, którym był Starosta K., wskazany jako organ właściwy w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OW 78/11. To zatem Starosta K. jest organem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji obowiązków wynikających z decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Co za tym idzie, to Starosta K. jest wierzycielem, który w świetle art. 6 § 1 pea, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązków wynikających z rzeczonej decyzji, jest zobowiązany do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Zgodnie z art. 6 § 1a pea na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Organem wyższego stopnia w stosunku Starosty K. jest w przedmiotowej sprawie (likwidacji urządzenia wodnego) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 5 w zw. z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.). Skarga z dnia 10 sierpnia 2016 r. (podpisana przez E. G., jako pełnomocnika J. D.) na bezczynność Starosty K. (wierzyciela) w przedmiocie podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec S. S. w celu wykonania obowiązków wynikających z decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...], została przekazana przez Wojewodę [...] organowi wyższego stopnia, tj. Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Organ ten jest właściwy do wydania postanowienia w trybie art. 6 § 1a pea, w stosunku do którego – w przypadku oddalenia skargi – przysługuje zażalenie. Skarga do sądu administracyjnego przysługiwać więc będzie "dopiero" na postanowienie wydane wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie oddalające skargę na bezczynność. Ponieważ na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie, to dopuszczalna jest także skarga na bezczynność organu wyższego stopnia w rozpatrzeniu skargi złożonej na podstawie art. 6 § 1a pea. Podobne zapatrywanie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 czerwca 2003 r. sygn. akt II SAB/Ka 138/02 (ONSA 2004/2/81) na tle przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Stanowisko to zachowuje jednak aktualność na tle stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Ewentualną skargę na bezczynność w rozpatrzeniu skargi złożonej w trybie art. 6 § 1a pea można wnieść po wyczerpaniu środka zaskarżania, tj. po złożeniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej.