IV SA/Wa 3871/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2016 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego D. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpoznaniu wniosku D.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego z przeznaczeniem pod nieuciążliwą działalność o powierzchni sprzedaży 600 m2 na terenie działki nr [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] w m. S., - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się w sposób następujący. Przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, Burmistrz S. wystąpił w trybie art. 106 k.p.a. do zarządcy drogi krajowej w dniu [...] sierpnia 2015 r. z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji dla powyższej inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015 r., poz. 199 ze zm.). Po rozpatrzeniu ww. wniosku, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji. Postanowienie to zaskarżył D.S., który w trybie art. 127 § 3 k.p.a. złożył wniosek z dnia [...] września 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tych okolicznościach, po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy, uzgodnienie to w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od zarządcy drogi i dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 5 ww. ustawy w formie postanowienia. Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2015 r., poz. 460 ze zm.). Stanowi on, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd. Organ podkreślił, że jak zwrócił uwagę w wielu swoich wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (m.in. w wyroku z dnia 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1779/01; w wyroku z dnia 13 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA 2276/01), włączenie ruchu do drogi w określonych miejscach oraz w określony sposób ma na celu zapewnienie w pierwszej kolejności bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego odbywającego się na drodze i pozostaje pod wyłączną kontrolą zarządu drogi, który jest bezwzględnie zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu dla wszystkich użytkowników drogi krajowej. Powołany przepis ma szczególne znaczenie w przypadku lokalizacji obiektów, w których ma być lub jest prowadzona działalność gospodarcza, która generując znaczny ruch w swoim pobliżu, wywiera negatywny wpływ na bezpieczeństwo i płynność ruchu na drodze. W przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji w pkt 5 ppkt 5.1 wskazano, iż działka ma dostęp do drogi publicznej ul. [...] (droga krajowa) poprzez istniejący zjazd indywidualny. Zgodę na przekształcenie zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny oraz warunki techniczne na wykonanie zjazdu publicznego należy uzyskać od zarządcy drogi krajowej w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu, z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż zjazd indywidualny posiada włączenie do drogi krajowej w km 308+237. Zjazd indywidualny zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.), określony został przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie, a zatem nie może zapewniać dojazdu do obiektu, w którym ma być prowadzona działalność gospodarcza. Obsługę komunikacyjną obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, może zapewniać wyłącznie zjazd publiczny, co wynika z § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Organ stwierdził, że oznacza to, że w analizowanej sprawie istniejący do nieruchomości zjazd indywidualny musiałby ulec przebudowie do parametrów zjazdu publicznego. W okolicznościach faktycznych sprawy nie jest to dopuszczalne ze względu na to, iż zjazd ten byłby usytuowany w rejonie oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną (ul. [...]), gdzie w myśl przepisu § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia zjazdy publiczne nie mogą być usytuowane, gdyż jest to miejsce zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego. Fakt ten potwierdza, istniejące oznakowanie poziome (znak P-4) w rejonie istniejącego zjazdu. Znak P-4 "linia podwójna ciągła", stosuje się w celu rozdzielenia przeciwnych kierunków ruchu, na których należy wyeliminować przejeżdżanie pojazdów na część jezdni przeznaczoną dla przeciwnego kierunku ruchu, niezależnie od dopuszczalnej prędkości na drodze. Organ dodał, że w analizowanej sprawie zjazd publiczny byłby ponadto usytuowany w rejonie przejścia dla pieszych (w km 308+305), a więc w miejscu zaliczanym do miejsc w szczególności zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, nieenumeratywnie (przykładowo) określonych w przepisie § 113 ust. 7 w związku z § 78 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w których lokalizowanie zjazdów publicznych jest niedopuszczalne. Podkreślił, iż zgodnie z pkt 1.2 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczenia na drogach (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181 ze zm,), znakowanie poziome dróg ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa uczestników ruchu i innych osób znajdujących się na drodze. Celem jego zastosowania jest usprawnienie ruchu pojazdów i ułatwienie korzystania z drogi. Ponadto, na przedmiotowym odcinku występuje znaczne natężenie ruchu drogowego, które według generalnego pomiaru wykonanego przez T. Biuro Projektowo-Badawcze Dróg i Mostów, w 2010 r. wynosiło 4605 poj./dobę i wzrosło o ponad 19 % w porównaniu z rokiem 2005, kiedy to natężenie wynosiło 3843 poj./dobę, a bezsprzecznym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania. Ważną kwestią w tym przypadku jest również to, że droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych na omawianym odcinku, do dróg głównych (droga klasy G), a w odniesieniu do dróg krajowych klasy G, przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Organ wyjaśnił, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes społeczny chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Mając na względzie przepisy ustawy o drogach publicznych nakładające na zarządcę drogi obowiązek dbania o zachowanie bezpiecznych warunków użytkowania dróg publicznych oraz zachowanie przeznaczenia tych dróg, należało w przedmiotowej sprawie wyważyć słuszność interesu publicznego (ogólnego) z interesem strony. Zarządca drogi przedłożył interes ogółu społeczeństwa (użytkowników drogi krajowej) ponad interes jednostki, w tym przypadku - strony niniejszego postępowania. Zauważył, że drogi publiczne służą zaspokajaniu potrzeb szerokiego ogółu użytkowników i zadaniem zarządcy drogi jest dbanie o zachowanie jej funkcjonalnych warunków i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ stwierdził, że powyższe stanowisko co do braku możliwości włączenia do ww. drogi ruchu generowanego przez planowaną na działce nr [...] inwestycję, mieści się w ramach art. 35 ust. 3 cyt. ustawy o drogach publicznych i tym samym stanowi podstawę do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu, wskazana przez stronę okoliczność, iż prowadzenie działalności handlowo-usługowej nie zmieni charakteru istniejącego zjazdu, gdyż projektowany zjazd będzie wykorzystywany przez pojazdy osobowe, nie może stanowić podstawy do uwzględnienia żądania strony z pominięciem prawnej dopuszczalności takiego rozwiązania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D.S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wyrażenie zgody na zlokalizowanie zjazdu publicznego w miejscu dotychczas istniejącego zjazdu indywidualnego; § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędne uznanie, że projektowana lokalizacja zjazdu publicznego zagrażać będzie bezpieczeństwu ruchu drogowego; art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej poprzez ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego bez uzasadnienia tego koniecznością dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego lub, co najmniej, z naruszeniem zasady proporcjonalności ważenia takich interesów, - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie i niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz błędną i dowolną ocenę zebranych w sprawie dowodów; art. 77 § 1 w zw. z art. 85 § 1 w zw. z 106 § 4 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin w sytuacji, gdy dowód ten w sposób istotny przyczyniłby się do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy; art. 7 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanego postanowienia w całości oraz zobowiązanie organu do wydania postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] w S. dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego z przeznaczeniem na nieuciążliwą działalność. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a"), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tj. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie (por. np. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 17). Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA). Spór między organem i skarżącym ogniskuje się wokół kwestii, czy w realiach niniejszej sprawy istniały podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego z przeznaczeniem pod nieuciążliwą działalność o powierzchni sprzedaży 600 m2 na terenie działki nr [...] położonej przy drodze krajowej nr [...] w m. S. W ocenie Sądu organ w niedostateczny sposób uargumentował brak takiej możliwości, naruszając art. 7, 77 i art. 107 k.p.a. Zagadnienie wpływu lokalizacji dodatkowego zjazdu z drogi na płynność odbywającego się na niej ruchu w żadnej mierze nie może być zakwalifikowane automatycznie jako "oczywiste". Przeciwnie, wymaga ono każdorazowo wnikliwego rozważenia przez organ w warunkach konkretnej, indywidualnej sprawy i jej okoliczności faktycznych. Istnieją bowiem istotnie takie sytuacje, kiedy dodatkowy zjazd będzie utrudniał płynność rzeczonego ruchu i zwiększał niebezpieczeństwo na drodze, ale nie można wykluczyć i takich stanów faktycznych, w których dodatkowy zjazd właśnie upłynni ruch i zwiększy bezpieczeństwo w ruchu na danej drodze. Rozważań poczynionych pod tym kątem przez organ nie można zaś zaliczyć do cechujących się przymiotem "zupełności", w rozumieniu art. 7 i 77 k.p.a, zwłaszcza, że nie chodzi o budowę zjazdu w miejscy, gdzie to nie ma (nie jest to zatem sytuacja sporu o powstanie nowego zjazdu). Organy przyjęły, że lokalizacja zjazdu w tym miejscu stwarzałaby niewątpliwie na omawianym odcinku drogi wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ograniczenie jego płynności. Dla poparcia swojego twierdzenia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie przedstawił jednak żadnych danych, ani wyników analizy, lecz ograniczył się jedynie do zacytowania orzeczenia NSA. Nie sposób zatem uznać, że dochował on obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), wyjaśnienia postanowienia w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), w tym przesłanek którymi się kierował (art. 11 k.p.a.). Trudno z tych względów także przyjąć, że wskazany organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oceniając na podstawie jego całokształtu, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podobnie lakoniczne, niewyczerpujące jest odniesienie się organu do innych negatywnych przesłanek uzgodnienia projektu budowy zjazdu, w tym do przesłanki usytuowania zjazdu w rejonie skrzyżowania drogi. Organ nie zweryfikował, jak w praktyce przedstawia się obecnie kwestia bezpieczeństwa korzystania z faktycznie funkcjonującego zjazdu indywidualnego. Nie wskazał także, aby dochodziło w związku z tym na analizowanym odcinku do kolizji. Nie przeprowadzono również testów (symulacji) dotyczących wpływu lokalizacji zjazdu w proponowanym wariancie na płynność ruchu drogowego pieszych. Brak także w uzasadnieniu postanowienia sprecyzowania i rozwinięcia kwestii "zwiększenia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu", do czego miałoby dojść z uwagi na sytuowanie zjazdu. Nieustalona jest przy tym intensywność ruchu. Kwestie podniesione przez organ jako przemawiające za odmową uzgodnienia nie zostały zweryfikowane. Wady przeprowadzonego postępowania rzutują zatem na prawidłowość osnowy postanowienia. W ocenie Sądu, dokonany przez organ proces subsumpcji przepisów materialnoprawnych do stanu faktycznego sprawy może być zatem wadliwy na skutek nie dość zupełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. braku odpowiednich danych, dowodów. Wady w zakresie uzasadnienia postanowienia (które narusza art. 107 § 3 k.p.a.) nie pozwalają zaś ustalić, czy nie doszło do przekroczenia determinowanych także zasadami k.p.a. granic uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcia podejmowane w ramach uznania administracyjnego, w odróżnieniu od rozstrzygnięcia określanego jako związane (gdy normy prawa materialnego nie pozostawiają organowi tzw. luzu decyzyjnego w zakresie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego), podejmowane są z woli ustawodawcy w sprawach, w których prawo dopuszcza wybór przez organ stosujący prawo jednej z możliwych konsekwencji normy prawnej. Wprawdzie swoboda uznania organu administracji jest na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ograniczona tym, że organ stosujący prawo jest zobowiązany w toku postępowania mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), ale nie oznacza to narzucenia organowi prymatu jednej z tych wartości. W każdym wypadku wybór właściwego rozwiązania powinien być jednak w sposób przekonywający uzasadniony. Orzecznictwo odnoszące się do wskazanego unormowania zdaje się być ugruntowane. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 13 lipca 2009 r., sygn. I OSK 1243/09 – zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA), stwierdzono, iż zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Na nadrzędność zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym wskazywano także m. in. w wyrokach NSA z dnia 23 grudnia 2004 r., sygn. OSK 986/04 oraz z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 319/10 (oba wyroki w CBOSA). Należy jednak nadmienić, że kwestia niezachowania bezpieczeństwa powinna być ustalona przez organ, a nie przyjęta a priori. Tym samym naruszony został art. 7 i 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ze względu na wymienione naruszenia procesowe przedwczesnym byłoby odniesienie się do merytorycznej zasadności zaskarżonego postanowienia. Sąd podkreśla przy tym, że skoro sprawa nie została należycie merytorycznie rozpatrzona przez organy, to przedwczesne byłoby czynienie przez Sąd jakichkolwiek wskazówek materialnoprawnych co do jej rozstrzygnięcia, gdyż sprawa musi być jeszcze raz rozpoznana przez organ pierwszej instancji z powodów rozmiaru braków w postępowaniu dowodowym. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 134 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji, uchylając obie instancje w cel przeprowadzenia postępowania dowodowego i odzwierciedlenia wniosków z tego postępowania w uzasadnieniu postanowienia. Orzekając w punkcie 2 sentencji Sąd uwzględnił, że zgodnie z art. 200 ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wobec tego w zw. z art. 205 § 2 cyt. ustawy, zasądzono koszty postępowania sądowego, na które składał się wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł.