IV SA/Wa 405/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Ł. Z., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] października 2020 r., nr [...]. W uzasadnieniu podano, iż Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych decyzją z [...] września 2016 r. nie wyraził zgody na nabycie przez Ł. Z., nieruchomości rolnej położone w m. W., gm. B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,3400 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, dla której Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną przez Starostę B. i Ł. Z. ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że podziela stanowisko Prezesa ANR, zgodnie z którym zbywca, tj. Starosta B. nie wykazał, że w sprawie został spełniony warunek, o którym mowa w art.2a ust. 4 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego ( Dz. U. z 2012 r., poz. 803 ze zm.), dalej u.k.u.r., że nie było możliwości nabycia nieruchomości przez podmioty uprzywilejowane, w szczególności przez rolników indywidulanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 sierpnia 2017 r., IV SA/Wa 580/17, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 października 2019 r., II OSK 2982/17, oddalił skargę kasacyjną Ministra, wskazując, iż z wydanych w sprawie orzeczeń wynika, że konieczne jest wyjaśnienie czy osoby, które uczestniczyły w organizowanym przez Starostę B. przetargu nieograniczonym na sprzedaż nieruchomości Skarbu Państwa i oferowały cenę wyższą niż wywoławcza- spełniały przesłanki , o których mowa w art. 2a ust.1 i ust. 3 u.k.u.r. Minister decyzją z [...] lutego 2020 r., uchylił decyzję Prezesa ARN w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi Generalnemu Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Dyrektor Generalny KOWR zaskarżoną decyzją, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie wyraził zgody na nabycie przez Ł. Z. nieruchomości rolnej oznaczonej jako działka nr [...], bowiem jedna z osób, która zaoferowała cenę wyższą niż wywoławcza, jednocześnie spełniała kryteria rolnika indywidulanego. Zgoda na nabycie nieruchomości rolnej nie mogła zostać udzielona , gdyż nie została spełniona przesłanka z art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. a ) u.k.u.r. W odwołaniu Ł. Z. podniósł, że błędne organ przyjął, że cena niższa od ceny wskazanej przez licytanta wygrywającego przetarg jest ceną rynkową, a w konsekwencji, że możliwe było nabycie przedmiotowej nieruchomości za cenę rynkową przez rolnika indywidulanego. W sprawie cenę rynkową wskazał tylko on,- a nie zaoferował jej żaden inny uczestnik przetargu Rozpatrując odwołanie Minister podkreślił, iż w wyniku nowelizacji u.k.u.r. dokonanej ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. uległ zmianie przepis art. 2a ust. 4 pkt 1, stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Jednakże zgodnie z art. 5 pkt 1 noweli do spraw wszczętych i niezakończonych ostateczna decyzją przed dniem wejścia w życie tej ustawy- stosuje się przepisy w nowym brzmieniu z wyjątkiem postępowań, które zostały wszczęte na wniosek zbywcy nieruchomości rolnej – do których stosuje się przepisy dotychczasowe. Omawiane postępowanie zostało wszczęte z wniosku Starosty B.( jako zbywcy) z dnia 5 lipca 2016 r. i nie zostało zakończone do dnia 26 czerwca 2019 r. ( data wejścia w życie ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r.), to w sprawie maja zastosowane przepisy u.k.u.r., obowiązujące przed nowelizacją. Jak stanowił art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2013 r. nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty niż wymienione w ust.1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz w innych przypadkach niż wymienione w ust. 3 pkt 2 - 4, może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego KOWR, wydaną na wniosek zbywcy nieruchomości, jeżeli: a ) wykaże on, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3 ( t.j. w szczególności przez rolnika indywidualnego), b) nabywca daję rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, c) w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych. Minister stwierdził, że przesłanki z lit. b) i c) są spełnione i nie są sporne. Natomiast odnośnie przesłanki z lit. a) konieczne jest uwzględnienie wytycznych NSA. Organ I instancji zgodnie z tymi wytycznymi przeprowadził postępowanie w celu wyjaśnienia, czy którakolwiek z pozostałych 3 osób ( poza Ł.em Z.m) uczestniczących w przetargu oferująca cenę wyższą niż wywoławcza, spełniła przesłanki wymienione w art. 2a ust.1 i 3 u.k.u.r. – w szczególności czy była rolnikiem indywidualnym. Zgodnie z art. 6 ust.1 u.k.u.r. za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchni użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadająca kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkują w gminie, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. Zgodnie z art. 7 ut. 1 u.k.u.r. dowodem potwierdzającym osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego jest oświadczenie prowadzącego to gospodarstwo, poświadczone przez wójta ( burmistrza, prezydenta miasta). Jak stanowi art. 7 ust. u.k.u.r. dowodem potwierdzającym zamieszkanie jest zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt stały., Zaś zgodnie z art. 6 ust., 2 pkt 2 lit. c) u.k.u.r. kwalifikacje rolnicze posiada osoba m.in. wówczas, jeżeli uzyskała wykształcenie średnie inne niż rolnicze oraz posiada co najmniej 3 lat staż pracy w rolnictwie. Minister wskazał, że jeden z uczestników przetargu nieograniczonego, który zarazem zaproponował cenę wyższą niż wywoławcza, tj. R. Z.- dostarczył w toku postępowania: - oświadczenie o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego, poświadczone przez Wójta Gminy B., z którego wynika, że od 8 listopada 1994 r. prowadzi osobiście gospodarstwo rolne o pow. 20,31 ha, - oświadczenie o posiadanej powierzchni użytków rolnych, nieprzekraczających 300 ha, - zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt stały, z którego wynika, że od 23 maja 1971 r. zameldowany jest na terenie gminy B., tj. na terenie której położone jest prowadzone przez niego osobiście gospodarstwo rolne, - świadectwo dojrzałości liceum ogólnokształcącego potwierdzające posiadanie wykształcenia średniego ogólnego. Spełniał on zatem w dniu przetargu przesłanki w rolnika indywidulanego. Minister stwierdził, iż mając na uwadze wytyczne NSA, który wprost wskazał, że " sytuacji, kiedy w przetargu dotyczącym zbycia nieruchomości Skarbu Państwa czynnie uczestniczą osoby posiadające uprawnienia do nabycia nieruchomości rolnej w świetle art. 2a ust.1 i 3 u.k.u.r. ( zaoferowały cenę wyższą od wywoławczej) automatyczne nie jest spełniona przesłanka określona w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. a) u.k.u.r., ponieważ była możliwość zbycia nieruchomości za cenę rynkową osobie uprawnionej" –rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ł. Z., reprezentowany przez adwokata, zaskarżonej decyzji zarzucił, iż została oparta na niezgodnej z art. 20 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wykładni art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, w myśl której sam fakt zaoferowania w przetargu przez rolnika indywidulanego oceny wyższej niż wywoławcza, ale niższej od oferty złożonej przez osobę niebędącą rolnikiem indywidulanym nie pozwala przyjąć, że nie było możliwości nabycia danej nieruchomości przez rolnika indywidulanego. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz.2325 ; dalej jako: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie należy wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana w następie prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 18 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2982/17, oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2017 r., IV SA/Wa 580/17, uchylającego zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 grudnia 2016 r. o odmowie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej przez Ł. Z.. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por: wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Wskazać należy, iż zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014r., I GSK 534/12 ) przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Rolą Sądu obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzją jest tylko i wyłącznie weryfikacja, czy organy rozpatrując ponownie sprawę w pełni zastosowały się do oceny prawnej i wskazań zawartych w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK SA/Wa 1311/18. W wyroku tym, Sąd drugiej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza art. 75 § 2k.p.a. W świetle art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 78 k.p.a. Minister nie mógł pominąć dowodu dotyczącego możliwości złożenia oświadczenia przez zbywcę w trybie art. 75 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie konieczne jest wyjaśnienie czy osoby, które uczestniczyły w przetargu i oferowały cenę wyższą niż wywoławcza spełniały przesłanki, o których mowa w art. 2a ust. 1 i 3 ukur. Wyjaśnienie tej kwestii jest kluczowe dla dopuszczalności wydana decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej. Organy obu instancji rozpatrując ponownie sprawę w pełni wykonały zawarte ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zalecenia, dochodząc do prawidłowych wniosków i konkluzji, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ I instancji zgodnie z zaleceniami NSA przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i pismem z dnia 25 sierpnia 2018 r. wezwał Ł. Z. do złożenia oświadczenia na podstawie art. 75 § 2 k.p.a., że nie było możliwości nabycia nieruchomości przez podmioty wymienione w art. 2 a ust. 1 i ust. 3 u.k.u.r. zgodnie z załączonym wzorem oświadczenia. W dniu 3 września 2020 r. do organu wpłynęło oświadczenie Ł. Z., że nie było możliwości nabycia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w miejscowości W. przez podmioty wymienione w nim podmioty zgodnie z art. 2a ust.4 pkt 1 lit. a) u.k.u.r. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że skarżący spełnił dwie przesłanki do nabycia przedmiotowej nieruchomości z drodze przetargu nieograniczonego określone w art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. b) i c) u.k.u.r. Natomiast nie spełnił przesłanki z art. 2a ust. 4 pkt 1 lit.a) u.k.u.r., gdyż nie wykazał , że nie było możliwości nabycia przedmiotowej nieruchomości przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3, tj. w szczególności rolnika indywidulanego. Jak słusznie uznały organy obu instancji w dnu przetargu wszystkie wymagane przesłanki do nabycia przedmiotowej nieruchomości, w tym też przesłankę rolnika indywidulanego w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.k.u.r., spełnił inny uczestnik przetargu R. Z.. W tych warunkach zasadnie organy obu instancji uznały, że skarżący nie spełnił przesłanki z art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. a) u.k.u.r., tym samym nie zachodziły podstawy wydania decyzji pozytywnej wyrażającej zgodę na nabycie nieruchomości. Wobec powyższego zarzuty skargi naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. a) u.k.u.r. nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.