IV SA/Wa 422/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2010 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], znak: [...], Prezydent W., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego przy ul. [...] [...], obejmującym działki nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] W. Odwołanie od ww. decyzji wniósł W. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołało się na treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium powołało również § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, cytowane dalej jako rozporządzenie). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. W dalszej kolejności Kolegium przeanalizowało przepisy art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz § 3 u.1, § 5 do 9 rozporządzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż w orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego może stanowić jedynie akt prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego fakt związania gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie, nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 317/07. Do ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1060/07). SKO przywołało również pogląd, że do pogodzenia z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy jest przyjęcie poglądu, że co do zasady stan surowy zamknięty można uznać za spełniający wymóg zabudowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06). Na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 239/06). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego za odmową ustalenia warunków zabudowy nie mogą przemawiać ani postanowienia studium ani postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] w zakresie planowanej budowy trasy komunikacyjnej NS. Kolegium zwróciło uwagę, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zatem zasadą jest, iż w przypadku braku planu miejscowego, który jest przepisem prawa miejscowego, jeśli są spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to organ jest zobowiązany wydać warunki zabudowy. Po drugie, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z analizy obszaru wynika, iż w jego granicach znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne i planowana inwestycja w żaden sposób nie godzi w stan zastany. Okoliczność, że niektóre budynki pochodzą sprzed 1939 r. i są przewidziane do rozbiórki, z tymczasowym użytkowaniem, a niektóre z nich są samowolami budowlanymi, nie oznacza, iż niemożliwe jest wzięcie ich pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy. W szczególności Kolegium zwróciło uwagę, iż organ I instancji tylko ogólnie powołał się na rzekomą samowolę budowlaną, bez wykazania jakichkolwiek dowodów potwierdzających takie twierdzenie. Nadto Kolegium zwróciło uwagę, że kwestia samowoli budowlanej, niezależnie od okoliczności w jakich powstała, może być przedmiotem stosownego postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy kwestia samowoli budowlanej jest obojętna, gdyż nie jest przedmiotem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium, organ nie wyjaśnił także, z czego ma wynikać przeznaczenie określonych budynków do rozbiórki. Stąd, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ponieważ w chwili obecnej nie istnieją żadne przeszkody w postaci normatywnego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, co do której wystąpiono z wnioskiem o warunki zabudowy, organ I instancji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zbada, czy istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy, biorąc pod uwagę ustalenia analizy, pomijając postanowienia studium i planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] oraz kwestie przeznaczenia budynków do rozbiórki, tymczasowość ich użytkowania oraz samowolę budowlaną. W skardze na ww. decyzję skarżący podniósł, iż zaskarżone postanowienie narusza interes prawny jego mocodawcy poprzez nierozpoznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jego odwołania merytorycznie i wydanie wnioskowanej przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy, o co wnosił w odwołaniu. Zarzucił również zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez rezygnację z merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo istnienia podstaw do wydania takiej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2008 r., sygn. akt [...], po raz trzeci uchyliło decyzję Prezydenta W., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] [...] w W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego, z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikało jednoznacznie, iż ustalenie wnioskowanych przez W. S. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stało się wymagalne, gdyż do dnia wydania wskazanej decyzji Kolegium nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani nie ustalono lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wnioskowana decyzja winna być zatem wydana pomimo odmowy uzgodnień decyzji przez Marszałka Województwa [...]. Zdaniem skarżącego, w sprawie zaistniała pozytywna - dla wydania decyzji ustalającej - przesłanka z art. 53 ust. 5 a zdanie 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obligująca wręcz do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Pomimo jednoznaczności ww. decyzji Kolegium, Prezydent Miasta W. wydał ponownie decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...]. Zdaniem skarżącego, od wydania ostatnich decyzji przez Kolegium nie zmienił się stan faktyczny ani stan prawny w niniejszej sprawie, gdyż w dalszym ciągu nie ma planu zagospodarowania przestrzennego terenu i dotychczas Rada W. nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, a także nie wydano żadnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy drogi. Skarżący zwrócił uwagę, iż mimo niezmienności sytuacji prawnej i faktycznej dotyczącej przedmiotu niniejszego postępowania Prezydent W. po raz kolejny zignorował ustalenia i zalecenia zawarte w decyzjach Kolegium i ponownie wydał decyzję, odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, mimo obligatoryjności wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Od wydania ostatniej, wiążącej Prezydenta W. decyzji przez Kolegium, Prezydent nie podjął żadnych kroków w sprawie poza nieuzasadnioną przewlekłością postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...].12.2009 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po raz czwarty uchyliło na identycznych podstawach decyzję Prezydenta W., odmawiającą wydania wnioskowanej przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy i przekazało po raz kolejny sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – wbrew wnioskowi odwołującego się o wydanie decyzji merytorycznej rozpatrującej jego wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Kolejne przekazanie sprawy do organu I instancji nastąpiło mimo, iż w sprawie tej zebrano wszelkie możliwe dowody i przeprowadzono pełne postępowanie wyjaśniające. Decyzja ta została zatem, zdaniem skarżącego, wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno mieć zatem, zdaniem skarżącego, na uwadze, że zasadą postępowania odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a organ odwoławczy jest organem merytorycznie kontrolującym sprawę po raz kolejny i winien we własnym zakresie dokonać jej oceny. Skarżący stwierdził, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony zastosował art. 138 § 2 k.p.a., bowiem – zdaniem skarżącego – nie istniała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, a organ II instancji dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do rozpoznania istoty sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano takich braków, które wymagałyby uzupełnienia w całości bądź w znacznej części przez Prezydenta W., a rozważania organu sprowadzały się w zasadzie do zakwestionowania zasadności wydanego rozstrzygnięcia. Skoro Kolegium zajęło odmienne stanowisko od zaprezentowanego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym – wskazując, że decyzja Prezydenta W. jest ewidentnie wadliwa i sprzeczna z zebranymi dowodami – to organ ten zobowiązany był do dokonania powtórnej oceny zebranego materiału dowodowego i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Ponadto skarżący nadmienił, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy trwa ponad 10 lat i w ostatnim etapie Prezydent W. po raz czwarty wydał decyzje niezgodne z decyzjami Kolegium, mimo wyraźnych nałożonych na niego zobowiązań organu II instancji do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a kolejny piąty etap rozpoznawania sprawy w I instancji zakończyłby się identyczną decyzją jak poprzednie, wbrew zaleceniom organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skarga jest niezasadna. Zasadnicza kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na zagadnienie, czy organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - powinno wydać w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. to znaczy uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy czy też, jak uczyniło, uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu okoliczności przedmiotowej sprawy uzasadniają przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Jak bowiem przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie wymaga zatem przeprowadzenia ww. analizy. Dopiero na podstawie wyników analizy można ustalić warunki zabudowy, o których mowa w cytowanym przepisie. Przeprowadzona przez organ I instancji analiza wymaga uzupełnienia z uwzględnieniem wskazówek, zawartych w zaskarżonym postanowieniu SKO. Wydanej decyzji Prezydenta W. Kolegium słusznie zarzuciło błędne uznanie, iż niemożliwe jest wzięcie pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy budynków, wzniesionych przed 1939 r., przewidzianych do rozbiórki, budynków z tymczasowym użytkowaniem oraz budynków stanowiących samowolę budowlaną. Skoro zatem w tym zakresie stwierdzenia Prezydenta W. są błędne i gołosłowne, pociąga to za sobą konieczność dokonania ponownych ustaleń warunków zabudowy z uwzględnieniem tych budynków oraz zadecydowania, czy można wziąć je pod uwagę ze względu na pozostałe przesłanki, które muszą spełniać te budynki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie zwróciło również uwagę na to, iż organ I instancji tylko ogólnie powołał się na rzekomą samowolę budowlaną bez wykazania jakichkolwiek dowodów potwierdzających takie ustalenie. Ponadto organ nie rozważył, czy kwestia ta ma znaczenie dla wydania (ewentualnie pozytywnej) decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Oznacza to, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie wymaga przeprowadzenia ustaleń i szczegółowych analiz w tym zakresie. Nie można odmówić racji stwierdzeniom Kolegium, iż organ I instancji nie wyjaśnił, z czego wynika przeznaczenie określonych budynków do rozbiórki, co także wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego w tym zakresie. Błędne zatem było odmówienie ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na znajdowanie się w sąsiedztwie inwestycji budynków przeznaczonych do rozbiórki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie zatem zobowiązało organ I instancji do zbadania, czy istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy, biorąc pod uwagę ustalenia analizy, pomijając postanowienia studium i planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] oraz kwestie przeznaczenia budynków do rozbiórki, tymczasowość ich użytkowania oraz samowolę budowlaną. Powyższe oznacza, iż prawidłowe są wytyczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że do wydania przedmiotowej decyzji wymagane jest ustalenie warunków zabudowy w oparciu o wyniki analizy, a jeżeli wyniki te będą niewystarczające, podjęcie innych stosownych czynności w celu ustalenia warunków zabudowy. Prawidłowa jest również konstatacja SKO, że decyzja organu I instancji, jako decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, nie była uzgadniana. Jeżeli organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy, pominąwszy okoliczności, na które powoływał się już przy odmowie ustalenia warunków zabudowy, będzie musiał przedstawić ewentualną pozytywną decyzję do uzgodnienia. Uzgodnienia są niezwykle ważnym elementem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z powodu braku tych uzgodnień w sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło orzekać merytorycznie. Mając powyższe względy na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji, nie znajdując podstaw do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze.