IV SA/Wa 426/17

Dnia 9 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku Nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 822 zł (osiemset dwadzieścia dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Wojewoda [...] (dalej także "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania D. S. (dalej "uczestnika") od decyzji Starosty [...] (dalej także "Starosty") z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...], orzekającej o ustaleniu na rzecz uczestnika odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 0,0318 ha oraz działkę nr [...] o pow. 0,1130 ha, położoną w obrębie [...], gm. [...], wydzielonej pod drogę publiczną, gminną – uchylił decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2016 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Wojewodę zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., przedstawia się następująco: 1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził na wniosek uczestnika projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...], będącej zgodnie z zapisem w księdze wieczystej KW nr [...] własnością uczestnika, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 10548 m2. W wyniku powyższego podziału powstały 4 działki m. in. działka nr [...] o pow. 0,0318 ha z przeznaczeniem pod drogę publiczną, gminną oraz działka nr [...] o pow. 0,1130 ha z przeznaczeniem pod drogę publiczną, gminną (1 KD i 6KD). Decyzja stała się ostateczna w dniu 2 lipca 2015 r. 2. W dniu 16 listopada 2015 r. doszło do rokowań (z których przebiegu sporządzono protokół) pomiędzy Gminą [...] a uczestnikiem w kwestii należnego uczestnikowi odszkodowania. Rokowania te nie doprowadziły do uzgodnienia stanowiska stron, albowiem Gmina [...] zaproponowała odszkodowania w wysokości wynikającej z operatu szacunkowego, wykonanego na jej zlecenie, tj. w kwocie [...] zł (14,55 zł/m2), natomiast uczestnik zaproponował 60 zł/m2. 3. Wnioskiem z dnia 19 listopada 2015 r. uczestnik wystąpił do Starosty o ustalenie odszkodowania w formie decyzji administracyjnej. 4. Zawiadomieniem z dnia 15 grudnia 2015 r. Starosta poinformował strony o wszczęciu postępowania odszkodowawczego. 5. W dniu 5 stycznia 2016 r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną w obecności stron postępowania. Podczas rozprawy na wniosek skarżącego wyznaczony został termin 14 - dniowy na dalsze prowadzenie uzgodnień pomiędzy Gminą i uczestnikiem. Strony nie doszły jednak do porozumienia. 6. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Starosta orzekł o ustaleniu na rzecz uczestnika odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 0,0318 ha oraz działkę nr [...] o pow. 0,1130 ha, położoną w obrębie [...], gm. [...] wydzieloną pod drogi publiczne, gminne. 7. Uczestnik wniósł do Wojewody odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2016 r. III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Wojewoda rozpatrzył odwołanie uczestnika od decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2016 r., utrzymując tę decyzję mocy. Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Wojewoda wskazał, iż z racji obciążenia operatu szacunkowego, zleconego przez organ I instancji i stanowiącego podstawę ustaleń faktycznych w sprawie (operat z dnia 5 kwietnia 2016 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. K.), istotnymi uchybieniami, zachodzi potrzeba sporządzenia nowego operatu. Z uwagi na to, że przeprowadzenie dowodu z nowego operatu szacunkowego nie może nastąpić dopiero na etapie odwoławczym, tj. w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art.136 k.p.a. (powyższe oznaczałoby bowiem pozbawienie stron postępowania gwarancji jego dwuinstancyjności, wynikającej z art.15 k.p.a.), zachodzi konieczność uchylenia decyzji Starosty i powtórzenia przez ten organ w całości postępowania wyjaśniającego, opartego na nowym dowodzie. Wojewoda wskazał w tym kontekście na następujące wadliwości operatu: 1) W operacie brak jest opisu ocen cech rynkowych w tabeli na str. 12-13. Niekompletne zapisy operatu; 2) W sposób lakoniczny przedstawiono w operacie informacje o transakcjach porównawczych - nie podano szczegółowych dat transakcji (tylko miesiąc i rok), ani numerów aktów notarialnych. Nie ma więc pewności, czy niektóre z przedstawionych w tabeli transakcji nie pochodziły z jednego aktu notarialnego (zbycie kilku działek jedną transakcją); 3) Z zamieszczonego opisu nieruchomości o cenach skrajnych (str. 13) wynika, że chodzi o działki drogowe wydzielone z różnych terenów (w przypadku obiektu o cenie minimalnej - tereny rolne; w przypadku nieruchomości najdroższej - "na terenie osiedla domów jednorodzinnych"). Zdaniem organu odwoławczego, działki drogowe wydzielane z terenów o odmiennym przeznaczeniu nie są wzajemnie podobne. Z opisu przedmiotu wyceny (str. 7) wynika, że nieruchomość sprzed podziału jedynie od strony wschodniej graniczyła z terenami rolnymi, a z innych stron - z osiedlami domów jednorodzinnych. W tej sytuacji, zasadne było przyjęcie do porównań tzw. działek drogowych, ale wydzielonych z gruntów budowlanych, a nie jakichkolwiek terenów. Tym bardziej, że w dołączonym do akt sprawy kontroperacie (sporządzonym wprawdzie dla innego celu, ale dotyczącym przedmiotowej nieruchomości) przyjęto do porównań (w odniesieniu do nieruchomości sprzed podziału) transakcje dotyczące gruntów budowlanych, a nie np. rolnych.); 4) Data wejścia w życie nowego planu miejscowego to 12 października 2010 r., a data wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości to 17 czerwca 2015 r. Przedmiotowe działki, choć miały przeznaczenie drogowe zgodnie z nowym planem miejscowym ("tereny dróg publicznych kategorii gminnej, klasy dojazdowej"), wydzielone były w tej sytuacji z nieruchomości budowlanej, a nie z rolnej. Ustalenia te powinny mieć wpływ na dobór obiektów porównawczych w operacie z 5 kwietnia 2016 r. 5) Trudno ustalić też, dlaczego przyjęto do porównań m.in. najtańsze transakcje drogowe z obrębu [...] (13 zł/m2), skoro wyceniane działki znajdują się w innym obrębie - [...], a pozostała ilość danych (12 transakcji o cenach 25-15 zł/m2) wystarczała do zastosowania przyjętej metody wyceny. W tej sytuacji nie można uznać, iż w/w operat może służyć za kompletny, wiarygodny i przydatny dowód o wartości nieruchomości w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Stanowi to naruszenie przepisów art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 i 6 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. zmienionego rozporządzeniem z dn. 14 lipca 2011 r. Naruszenie tych przepisów uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji - por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5.11.2008 (I SA/Wa 961/08, LEX nr 527184). IV. Pismem z dnia 11 stycznia 2017 r. Gmina [...] (dalej także "Gmina") wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2016 r., zarzucając orzeczeniu odwoławczemu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisów art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 9 lutego 2017 r., Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 grudnia 2016 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie do art.119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy (wnioskodawcą w/w trybu w niniejszej sprawie był organ odwoławczy – wniosek złożony w doręczonej pozostałym stronom odpowiedzi na skargę z dnia 9 lutego 2016 r.). Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza z dnia [...] grudnia 2016 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art.138 § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzję tę należało wyeliminować z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania odszkodowawczego, w którym w drugiej instancji orzekł Wojewoda, było ustalenie w trybie i na zasadach określonych w przepisach obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (stosownie do odesłania zawartego w art.98 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), odszkodowania dla byłego właściciela nieruchomości (w niniejszej sprawie uczestnika) z tytułu utraty na rzecz Gminy, na zasadzie art.98 ust.1 u.g.n., prawa własności nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,0318 ha oraz działkę nr [...] o pow. 0,1130 ha, położonej w obrębie [...], gm. [...], wydzielonej pod gminną drogę publiczną w drodze decyzji podziałowej. Podczas gdy organ odszkodowawczy I instancji ustalił na rzecz uczestnika przewidziane w ustawie odszkodowanie, opierając się w tym zakresie na oszacowaniu wartości przedmiotowych działek, dokonanym przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 5 kwietnia 2016 r., w pełni uznając wiarygodność tego dowodu, organ odwoławczy wiarygodność tę całkowicie zakwestionował, zalecając organowi I instancji zlecenie sporządzenia nowego operatu. Stanowisko organu odwoławczego należy uznać za wadliwe. 2. Z akt administracyjnych sprawy wynika w szczególności, co następuje: Jak już wyżej wspomniano organ I instancji ustalił przedmiotowe odszkodowanie w oparciu o operat z dnia 5 kwietnia 2016 r. Wycena ta została sporządzona, na zasadzie § 36 ust.4 rozporządzenia wykonawczego do u.g.n., w oparciu o transakcje nieruchomościami podobnymi, które rzeczoznawca zidentyfikował jako nieruchomości nabywane pod drogi. W zaskarżonej decyzji Wojewoda zakwestionował natomiast wartość dowodową operatu, powołując w tym kontekście zarówno brak kompletności opinii (1. brak opisu cech rynkowych w tabeli na str. 12-13, 2. lakoniczność informacji o transakcjach porównawczych), jak też zastrzeżenia o charakterze ściśle merytorycznym (1. zakwestionowanie stanowiska rzeczoznawcy, iż wycenę przedmiotowych nieruchomości można oprzeć także w oparciu o transakcje nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe, które nie zostały wydzielone z terenów o przeznaczeniu budowlanym, a z terenów o innym niż przeznaczeniu niż budowlane, 2. nieuwzględnienie budowlanego charakteru działki przedpodziałowej w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział, 3. brak uzasadnienia dla wyboru konkretnie wskazanych w decyzji nieruchomości porównawczych). Odnotować przy tym należy, że stwierdzenie przez Wojewodę wskazanych wyżej okoliczności, prowadzące organ do wniosku o braku wiarygodności przedmiotowego operatu i konieczności sporządzenia nowej opinii tego rodzaju, nie zostało poprzedzone przez organ odwoławczy próbą wezwania rzeczoznawcy (bezpośrednio lub za pośrednictwem organu I instancji) do szczegółowego odniesienia się do powziętych wątpliwości. Tymczasem dopiero rezultat tak przeprowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego winien był stanowić podstawę do formułowania przez organ ostatecznych wniosków co do wiarygodności operatu zleconego przez organ I instancji i to z uwzględnieniem faktu, iż co do zasady merytoryczna kontrola ustaleń operatu przez organ (a zatem wykraczająca poza kryteria formalnej legalności, kompletności, spójności i logiczności tego dokumentu) jest wykluczona. W swoim wyroku z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15, publ. Lex, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w szczególności, co następuje: "Należy podkreślić, że ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości - pod względem merytorycznym - wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., I OSK 701/11); "Organ administracji oceniając operat, jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (...) Ewentualne podważenie wyceny (...) mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13); "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., I OSK 446/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., I OSK 611/13). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa.". Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Powyższe prowadzi do wniosku, że obowiązkiem organu odwoławczego, orzekającego w niniejszej sprawie, było w pierwszej kolejności zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego (w trybie uregulowanym w art.136 k.p.a.) o wyjaśnienie wątpliwości co do treści sporządzonej opinii (w tym w szczególności odnoszących się do doboru nieruchomości porównawczych). Przyjąć bowiem należy, że w toku takich wyjaśnień rzeczoznawca mógłby dokonać reasumpcji poczynionych przez siebie ustaleń. W sytuacji, w której rzeczoznawca podtrzymałby zajmowane dotąd stanowisko, podważenie wiarygodności dowodowej operatów wymagałoby (co konsekwentnie wynika z przytoczonego orzecznictwa NSA) zainicjowania przez organ albo Gminę postępowania weryfikacyjnego, uregulowanego w art.157 u.g.n. 3. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda ponownie rozpatrzy odwołanie Gminy od decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2016 r., uwzględniając oceny sformułowane powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.