IV SA/Wa 488/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu zażalenia z dnia [...] września 2017 r. wniesionego przez Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], którym zawieszono postępowanie w sprawie wydania decyzji w trybie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (ustawa szkodowa), wszczęte w związku z dokonanym przez Prezydenta Miasta [...] zgłoszeniem o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w powierzchni ziemi na terenie działki nr [...], położonej przy ul. [...] w [...] - stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. W dniu [...] października 2014 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wpłynęło zgłoszenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2014 r., dotyczące wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, spowodowanego zdaniem zgłaszającego, działaniem P. M., prowadzącego działalność pod nazwą P. M. [...] w [...] przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji na mocy art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej. W dniu [...] listopada 2014 r. do RDOŚ w [...] wpłynęło kolejne zgłoszenie w powyższym zakresie pochodzące od Prezydenta Miasta [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., organ także odmówił wszczęcia postępowania w ww sprawie. W dniu [...] lutego 2016 r. Prezydent Miasta [...] ponownie wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowisku w [...] z powyższym zgłoszeniem wskazując na niebezpieczeństwo rozszczelnienia pojemników zawierających odpady niebezpieczne i wystąpienia niekontrolowanej emisji substancji niebezpiecznych do ziemi i gleby. Do zgłoszenia Prezydent dołączył wyniki badań nr [...] substancji wyciekającej z magazynu, którą potraktowano jako ściek przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...], Delegatura w [...]. NIe wykonano badań próbek gleby. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] rozpoznając ww zgłoszenie ustalił, że P. M. prowadzący powyższą działalność gospodarczą, na podstawie zezwolenia na zbieranie odpadów (decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r.), zbierał odpady w magazynie przy ul. [...] (działka nr [...], obręb [...] [...] w [...]), na podstawie umowy najmu zawartej w dniu [...] lutego 2013 r. P. M. dysponował magazynem na podstawie umowy najmu z dnia [...] lutego 2013 r. zawartej z użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości R. R. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą R. R. [...]. Aktualnie użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości jest K. W. Z uwagi na wyniki kontroli przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...], Delegatura w [...] oraz pracowników Wydziału Środowiska, Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w [...] wskazujących na szereg naruszeń Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r., cofnął bez odszkodowania udzielone P. M. zezwolenie na zbieranie odpadów jednocześnie nakazując niezwłoczne usunięcie odpadów i skutków prowadzonej działalności na własny koszt. P. M. nie wykonał powyższej decyzji i pozostawił w magazynie na działce nr [...] odpady niebezpieczne w ilości około 3000 Mg. Wobec powyższego Prezydent Miasta [...] wszczął, wobec niego postępowanie egzekucyjne w zakresie obowiązków o charakterze niepieniężnym. Upomnieniem z dnia [...] września 2014 r. Prezydent Miasta [...] bezskutecznie wezwał P. M. do usunięcia odpadów i skutków ww działalności. W dniu [...] listopada 2013 r. P. M. zawiesił działalność gospodarczą. Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem z dnia [...] października 2015 r., sygn. akt: [...], skazał P. M. za przestępstwo przeciwko środowisku (art. 183 § 1 ustawy Kodeks karny). Ostatecznie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., odmówił wszczęcia postępowania, od którego zażalenie wniósł Prezydent Miasta [...], w wyniku rozpoznania którego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił w całości ww postanowienie RDOŚ. Na skutek wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1755/16, uchylił oba postanowienia: Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r. i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. wskazując, iż słusznie co do zasady organ I instancji wskazał na okoliczność, że Prezydent Miasta [...] winien w pierwszej kolejności podjąć skuteczne działania egzekucyjne w celu wykonania przez podmiot korzystający ze środowiska ciążący na nim obowiązek. W ocenie Sądu, okoliczność prowadzenia przez Prezydenta Miasta [...] postępowania egzekucyjnego, nie może mieć jednak wpływu na odmowę wszczęcia przez organ postępowania w trybie art. 24 ustawy szkodowej. RDOŚ w [...], zobligowany był bowiem dokonać, w oparciu o ww art. 24 ust. 5, oceny zasadności zgłoszenia i w zależności od poczynionych ustaleń wszcząć postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, albo podjąć samodzielnie ww. działania, lub też odmówić wszczęcia postępowania w ww sprawie (ust. 7). Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji odnośnie przedmiotowego zgłoszenia wskazując, iż wyegzekwowanie przez Prezydenta Miasta [...] obowiązków i usunięcie odpadów oraz wszelkich skutków prowadzonej działalności przez P. M. w pełni zabezpiecza interes środowiska. Zaniechanie skutecznej egzekucji może bowiem doprowadzić do pojawienia się negatywnych skutków zarówno dla środowiska jak i dla zdrowia ludzi. Po rozpoznaniu wniesionego przez Prezydenta zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 roku Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił w całości postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] i orzekł o wszczęciu postępowania przed tym organem. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], mając na uwadze treść pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r., zgodnie z którym odpady pozostawione w magazynie przy ul. [...] w [...] nadal nie zostały z niego usunięte, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. zawiesił postępowanie w sprawie wydania przedmiotowej decyzji do czasu ich usunięcia, wskazując na art. 24a ust. 1 ustawy szkodowej. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Prezydent Miasta [...]. Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia wskazując, iż zgodnie z zapisami art. 24 ust. 6 ustawy szkodowej, jeżeli w wyniku zgłoszenia zostanie wszczęte postępowanie administracyjne, może w nim uczestniczyć na prawach strony tylko organizacja ekologiczna i tylko wtedy, gdy dokonała ona zgłoszenia. Tym samym uprawnienia zgłaszającego innego niż organizacja ekologiczna (poza stronami postępowania ustalonymi na podstawie art. 28 Kpa) kończą się w momencie wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji w trybie art. 15 ustawy szkodowej i nie może on uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony. Wobec powyższego rozstrzygnięcia Prezydent Miasta [...] wniósł skargę do tut. Sadu zarzucając naruszenie: - art. 28 kpa poprzez niewłaściwe ustalenie strony postępowania, polegające na odmowie Prezydentowi Miasta [...] prawa strony; - art. 15 ust. 1 i 2 ustawy szkodowej, dotyczący nakładania obowiązków przeprowadzenia działań przez organ ochrony środowiska i art. 24 a ww ustawy, mówiący o warunkach zawieszenia postępowania poprzez ich niewłaściwą interpretację. Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2017 r. jak i poprzedzającego je postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie odniósł się merytorycznie do istoty sprawy, usiłował jedynie wykazać brak interesu prawnego po stronie Prezydenta Miasta [...] w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Tym samym niezasadnie odmówił mu uczestnictwa na prawach strony w sprawie, którą Prezydent, także jako reprezentant wspólnoty samorządowej Miasta [...], jest żywotnie zainteresowany. Wskazując na pojęcie "interesu prawnego" wyjaśnił, iż nie zostało ono ustawowo zdefiniowane, przy czym powołując się na orzecznictwo sądowo administracyjne, w którym przyjmuje się, że stroną nie może być organ, który został powołany do wydawania decyzji administracyjnych, to jednak w ocenie Prezydenta każda sprawa jest sprawą indywidualną i należy ją rozpatrywać indywidualnie, mając na względzie jej specyfikę. Omawiane bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, bezpośrednio dotyka mieszkańców gminy (wspólnoty samorządowej). Występuje zagrożenie w środowisku traktowanym jako dobro wspólne. Wspólnota samorządowa a także jej reprezentant będący jednocześnie organem administracji publicznej ma nie tylko interes faktyczny w prawidłowym gospodarowaniu odpadami na terenie gminy lecz także interes prawny, chociażby poprzez stanowienie prawa miejscowego w postaci uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gdzie określa się m.in. obszary, na których jest zabronione lub dozwolone zbieranie odpadów. Prezydent na poparcie swojego stanowiska wskazał także na wyrok NSA w sprawie o sygn II OSK 2847/13, z treści którego wynika, iż organ samorządowy (Starosta) był stroną prowadzonego postępowania w przedmiocie szkody w środowisku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia doszedł do przekonania, iż nie narusza ono prawa. Przedmiotem skargi jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stwierdzające niedopuszczalność zażalenia Prezydenta Miasta [...] na rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest prawidłowe, albowiem Skarżący nie wykazał aby przysługiwał mu status strony w ww postępowaniu prowadzonym przed RDOŚ. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. W myśl art. 24 ust. 5 tej ustawy organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa wyżej, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, albo podejmuje takie działania samodzielnie. Jeśli organ ochrony środowiska uzna, że zgłoszenie nie jest uzasadnione, odmawia wszczęcia postępowania. Odmowa następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej). Podkreślenia wymaga, iż jeżeli zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku dotyczy środowiska jako dobra wspólnego zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, może dokonać organ administracji publicznej albo organizacja ekologiczna (ust. 2). Z kolei zgodnie z ustępem szóstym podmioty, o których mowa w ust. 2, które dokonały zgłoszenia, mają prawo uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony. Przy czym należy wskazać, iż stroną postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy szkodowej jest podmiot korzystający ze środowiska, na który zgodnie z art.15 ust.1 pkt 2 ww. ustawy nałożono obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, jak również władający powierzchnią ziemi, który zgodnie z art. 17 ust.1 przedmiotowej ustawy, jest obowiązany umożliwić prowadzenie działań zapobiegawczych i naprawczych z zachowaniem warunków określonych w decyzji, o której mowa w ust.2 wskazanego wyżej przepisu, a także prowadzenie badań związanych z oceną szkody w środowisku. NSA w wyroku z dnia 7 maja 2015 r. sygn. Akt I OSK 2188/13 wskazał, że tam, gdzie przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku (zob. W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" 2003, nr 4, s. 32-44). Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Postępowanie zostało wszczęte, w okolicznościach wyżej powołanych, na wniosek Prezydenta i na tym rola tego organu w ww postępowaniu się kończy, albowiem Prezydent nie wykazał istnienia interesu prawnego (art. 28 kpa) do dalszego w nim udziału. Należy mieć bowiem na uwadze, że uprawnienia właścicielskie (użytkowanie wieczyste) do terenu, na którym prowadzona była przedmiotowa działalność, posiada osoba fizyczna; uprzednio R. R. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą R. R. [...] a obecnie jej użytkownikiem wieczystym, na podstawie umowy darowizny z dnia [...].02.2017 roku, jest K. W. i nie zmienia tego fakt, iż Skarb Państwa jest właścicielem ww nieruchomości. Użytkowanie wieczyste gruntu jest specyficznym dla polskiego prawa cywilnego prawem podmiotowym dotyczącym nieruchomości gruntowej, stanowiącym jeden z trzech rodzajów praw rzeczowych obok właśności i ograniczonych praw rzeczowych. Polega na oddaniu w użytkowanie nieruchomości gruntowej będącej własnością Skarbu Państwa, województwa, powiatu bądź gminy lub związku tych jednostek osobie fizycznej bądź prawnej na czas określony 99 lat (wyjątkowo krócej, lecz nie mniej niż 40 lat). Użytkownik wieczysty korzysta z nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności, prawo użytkowania wieczystego może być przez użytkownika sprzedane, obciążone, dziedziczone. Prezydent Miasta [...] nie włada przedmiotowym terenem, co w ocenie Sądu przesadza o braku interesu prawnego do występowania w charakterze strony w przedmiotowej sprawie na mocy art. 28 kpa. Okoliczności, na które powołuje się Skarżący, min. bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, które w jego ocenie bezpośrednio dotyka mieszkańców gminy (wspólnoty samorządowej) świadczą jedynie o wystąpieniu interesu faktycznego, a ten nie jest wystarczający do czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Uprawnienie Prezydenta zgłaszającego zaistnienie potencjalnej szkody kończy się zatem w momencie wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji w trybie art. 15 ustawy szkodowej i nie może on w nim dalej uczestniczyć, z uwagi na brak wykazania interesu prawnego (art. 28 Kpa.). Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06, hitps://orzeczenia.nsa.gov.pi). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, co jednak z uwagi na ww powołany przepis art. 24 ustawy szkodowej, w sprawie niniejszej nie ma miejsca, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Mając zatem powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 skargę oddalił.