IV SA/Wa 498/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. nr [...] z [...] września 2015r. w przedmiocie odmowy zmiany własnej decyzji z dnia [...] października 2008r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu budynków biurowych i osiedla domów mieszkalnych wielorodzinnych i rozbiórce istniejących [...] na terenie działki nr ew. [...] obr.[...] przy ul. [...] w P.. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: M. S.A. (dalej: "skarżąca") pismem z dnia [...] lipca 2015r. złożyła wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015r. Burmistrz Miasta P. zwrócił się do pozostałych stron postępowania o wyrażenie zgody na zmianę decyzji. Jedna ze stron M. sp. z o.o. E. sp. k. nie wyraziła zgody na zmianę wskazanej decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego Burmistrz Miasta P. wydał decyzję nr [...] z [...] września 2015r. w przedmiocie odmowy zmiany własnej decyzji z dnia [...] października 2008r. nr [...]. Jako podstawę odmowy wskazano art. 155 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania M. S.A. decyzją z [...] grudnia 2015r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że warunkiem koniecznym zmiany decyzji ostatecznej będącej źródłem nabycia prawa jest zgoda wszystkich stron, które brały udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Nie ma znaczenia przy tym jakie prawa nabyła każda ze stron. W sprawie nie została spełniona jedna z ustawowych przesłanek umożliwiających zmianę decyzji bowiem jedna ze stron postępowania nie wyraziła zgody na taką zmianę. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. S.A. Skarga zarzuca błędną wykładnię art. 155 k.p.a. polegającą na uznaniu, że w odniesieniu do ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy na zmianę decyzji wymagana jest zgoda wszystkich stron i tym samym błędne przyjęcie, iż również inne strony w rozumieniu procesowym poza inwestorem nabywają na podstawie decyzji [...] uprawnienia oraz niewłaściwe przyjęcie przez organ II instancji, że zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której ustalono warunki zabudowy musi być uzależniona od zgody wszystkich stron. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skarżąca wyjaśnia, że strona nabyła prawo do zabudowy działki nr [...]obr.[...] w P. na warunkach określonych szczegółowo w treści tej decyzji. Zdaniem skarżącej stroną decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] ostatecznie jest skarżąca. Zdaniem skarżącej art. 155 k.p.a. odnosi się do nabycia przez stronę praw wyłącznie na podstawie przepisów prawa materialnego. Nie jest zatem dopuszczalne rozszerzanie interpretacji tego przepisu w zakresie rozumienia sformułowania "zgody strony" na podmioty, które określone prawa uzyskują wyłącznie na płaszczyźnie prawa procesowego, a nie nabywają prawa na podstawie norm prawa materialnego tj. prawa do zabudowy nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm. - dalej jako u.p.z.p). W postępowaniu o wydanie warunków zabudowy uprawnienia i obowiązki określone w prawie materialnym odnoszą się tylko do strony, którym jest inwestor. On bowiem nabywa prawo do zabudowy działki wedle zasad określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Z tego względu w niniejszej sprawie stroną, która nabyła prawo w oparciu o przepisy prawa materialnego na mocy decyzji jest w drodze sukcesji M. S.A. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ lub mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 155 k.p.a. jako jeden z trybów nadzwyczajnych zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Wynika z tego, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest nowym postępowaniem w sprawie, ale nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (vide wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06 i wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2873/13). Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest bowiem jedynie ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie i w istocie przesłanki te determinują przedmiot postępowania toczącego się w tym trybie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca ponadto uwagę, że orzecznictwo sądowoadministracyjne w kwestii dopuszczalności zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest jednolite. Niemniej jednak, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający tę sprawę, podziela pogląd, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a. w oznaczonym zakresie i nie ma przeszkód, aby zmienić drugorzędne elementy opisu tej zabudowy. Ten pogląd znajduje potwierdzenie w wyrokach NSA z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 828/11, z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1725/09 oraz w wyroku z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2455/12. Oczywistym jest natomiast, że w tym trybie nie można zmienić parametrów nowej zabudowy. Spór jednak w sprawie sprowadza się do kwestii rozumienia pojęcia strona według art. 155 k.p.a. Skarżący bowiem proponuje interpretację tego pojęcia jako strony w rozumieniu materialnym tj. takiej, która nabywa konkretne prawa i obowiązki wynikające z ostatecznej decyzji. Natomiast pozostałe strony, które nie nabywają żadnych uprawnień z decyzji o warunkach zabudowy są stronami jedynie w rozumieniu procesowym, co implikuje stwierdzenie, że nie jest wymagana zgoda takich stron na zmianę decyzji ostatecznej. Z taką wykładnią nie można się zgodzić. Otóż gdy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej brała udział więcej niż jedna strona, wszystkie te strony należy traktować jako strony w rozumieniu art. 155 k.pa.. Nie wystarcza zdefiniowanie jako strony tego podmiotu, dla którego decyzja stwarza konkretne uprawnienia. Przepis art. 155 k.p.a. nie ustanawia bowiem warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej (tak: autor Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 155 k.p.a. Lex). Stąd przy stosowaniu art. 155 k.p.a. brak podstaw do rozróżnienia strony w rozumieniu materialnym i procesowym – wbrew twierdzeniem strony skarżącej. Jeśli M. sp. z o.o. E. sp. k. była stroną postępowania zwykłego i na tamtym etapie przymiot ten wobec tej spółki nie został zakwestionowany, jak również obecnie skarżący nie twierdzi, aby spółka ta nie miała interesu prawnego w postępowaniu o warunki zabudowy – podmiot ten jest stroną postępowania, co oznacza wymóg uzyskania jego zgody w toku postępowania nadzwyczajnego toczącego się na podstawie art. 155 k.p.a. Zgody takiej natomiast nie było. W niniejszej sprawie organ uznał, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, a w konsekwencji zwrócił się do pozostałych stron postępowania o wyrażenie zgody na jej zmianę w zakresie zmiany numeracji działek, na których jest planowana inwestycja. Wobec wyraźnego i bezspornego sprzeciwu ze strony M. sp. z o.o. E. sp. k. zasadnie organ odmówił wnioskodawcy uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji. W orzecznictwie prezentowany jest bowiem jednolity pogląd co do tego, że decyzja podlegająca zmianie dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie. Nie może się ostać stanowisko, że jedynym podmiotem, który na mocy decyzji o warunkach zabudowy nabywa prawo, jest wnioskodawca (inwestor lub potencjalny inwestor). Stroną w takim postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (vide wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2015r. sygn. akt II OSK 2873/13). Jeśli M. sp. z o.o. E. sp. k. został uznany jako strona z racji tego, że jest właścicielem działek sąsiednich w stosunku do działki inwestycyjnej, to posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i przyjmuje się, iż decyzja ta dotyczy jego interesów prawnych. Taki tok rozumowania skutkuje wnioskiem, że w celu zastosowania art. 155 k.p.a. konieczne było uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania o warunki zabudowy, w tym M.sp. z o.o. E. sp. k. Skoro spółka ta nie udzieliła zgody, organ nie był władny dokonać zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. .