IV SA/Wa 520/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji - oddala skargę - W decyzji z dnia [...] września 1977 r. Urząd Miejski w P. Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność W. P. Odszkodowanie w kwocie [...] zł zostało przyznane za grunt, budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy. W dniu 29 października 2009 r. W. P. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] września 1977 r., uznając, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o nieważną decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji, uznał również, że wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie aneksów do opinii szacunkowej sporządzonych po rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Odwołanie od tej decyzji złożył Prezydent Miasta P., wskazując na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych oraz wątpliwości co do aktualnego stanu prawnego, oraz [...] Komendant Wojewódzki Policji w P., podnosząc zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że archiwalne dokumenty wywłaszczeniowe wskazują, że wnioskowana do wywłaszczenia nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha została ujęta w planach zagospodarowania terenów J. K. dla celów rekreacyjno-wypoczynkowych. Plan zagospodarowania tego terenu przewidywał budowę pawilonów sanitarno-usługowych, gastronomicznych i handlowych, urządzenie placu zabaw dla dzieci, boiska sportowego oraz plaży z kąpieliskiem. Cel inwestycji polegający na stworzeniu warunków do rekreacji i wypoczynku spełniał, zdaniem organu, przesłankę celu użyteczności publicznej, bowiem łączył się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany powyżej cel potwierdziła decyzja Naczelnika Powiatu P. z dnia [...] września 1974 r. zatwierdzająca plan realizacyjny osiedla wypoczynkowego w K. Zdaniem organu, decyzja ta była dokumentem o jakim mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) dalej "ustawa wywłaszczeniowa", bowiem stanowiła dowód uzgodnienia miejsca realizacji inwestycji z właściwym terenowym organem administracji państwowej i tym samym spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia. Organ podał, że w dokumentach archiwalnych nie ma jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, iż decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny budowy ośrodka wypoczynkowego w K. z dnia [...] września 1974 r. utraciła ważność. Natomiast z wnioskiem o pozwolenie na budowę można było wystąpić dopiero po uregulowaniu stanu własnościowego działki, co nie było możliwe przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem organu, dopóki w odrębnym postępowaniu nie zostanie prawomocnie stwierdzona nieważność decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub jej wygaśnięcie, dopóty zarzut naruszenia tych przepisów nie może być skutecznie podnoszony. Minister zalecił, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w celu ustalenia ważności decyzji Naczelnika Powiatu P. z dnia [...] września 1974 r. zatwierdzającej plan realizacyjny Wojewoda [...] wystąpił do odpowiedniego organu z wnioskiem o ocenę legalności decyzji z dnia [...] września 1974 r. Wskazał jednocześnie, że postępowanie nadzorcze w stosunku do decyzji z dnia [...] września 1974 r. będzie stanowiło zagadnienie wstępne wobec postępowania nadzorczego prowadzonego w stosunku do decyzji Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] września 1977 r., gdyż od jego rozstrzygnięcia będą zależały losy postępowania nadzorczego prowadzonego z wniosku W. P. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie w dniu [...] stycznia 1977 r. odbyła się rozprawa, w której udział wzięli właściciel nieruchomości W. P., jego ojciec I. P., biegły inż. W. K. oraz przedstawiciele wnioskodawcy wywłaszczenia. Biegły przedstawił opinię z grudnia 1975 r., sporządzoną na podstawie oględzin nieruchomości przeprowadzonych na wniosek I. P., która znana była właścicielowi nieruchomości, bowiem otrzymał ją wraz z ofertą o dobrowolne odstąpienia nieruchomości. Wyceny gruntu dokonał biegły W. R. w opinii z dnia [...] września 1975 r., również tę opinię wysłano właścicielowi wraz z ofertą. Biegły też nie był obecny na rozprawie, ale został zobowiązany do uzupełnienia opinii poprzez uwzględnienie aktualnych cen gruntu, co nastąpiło [...] lutego 1977 r. Również W. K. zaktualizował swoją opinię, dostosowując ją do obowiązujących przepisów. W tej sytuacji organ uznał, że brak jest podstaw by stwierdzić, że odszkodowanie zostało ustalone z rażącym naruszeniem art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Minister wskazał ponadto, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż w skład wywłaszczonej nieruchomości wchodzi obecnie także działka oznaczona nr [...] oraz część działek oznaczonych nr [...], w stosunku do których Wojewoda nie wypowiedział się co do ich stanu prawnego i zaistnienia – lub nie – nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie organu, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wyjaśnień wymagała także kwestia umocowania organu orzekającego o przedmiotowym wywłaszczeniu za odszkodowaniem. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2011 r. wniósł W. P. wskazując, że błędnie uznano, iż organ pierwszej instancji winien wystąpić do organu nadzoru z wnioskiem o stwierdzenie legalności decyzji Kierownika Urzędu Powiatowego w P. z dnia [...] września 1974 r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny, które to zagadnienie będzie stanowić zagadnienie wstępne w sprawie. Zdaniem skarżącego, niezasadnie też uznano, że Prezydent Miasta P. oraz Komendant Wojewódzki Policji ma interes prawny w zaskarżeniu decyzji Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności co do ustalenia odszkodowania. Wskazano także na błędne uznanie, iż odwołanie Prezydenta Miasta P. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji dotyczyło podstawy stwierdzenia nieważności oraz niewłaściwe przyjęcie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone w sposób prawidłowy. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 537/12 oddalił skargę. Wyrokiem z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt I OSK 329/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z dnia 9 października 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd wskazał, że Wojewódzki Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, dlatego przeprowadzenie pełnej kontroli instancyjnej było niemożliwe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd powinien przedstawić wyczerpujące stanowisko wobec zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności w odniesieniu do zarzutu kwestii interesu prawnego odwołujących się Prezydenta Miasta P. i Komendanta Wojewódzkiego Policji w P., a także argumentów podnoszonych przez nich w odwołaniach i zarzutu dotyczącego niezasadności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przed wydaniem decyzji oraz przekonujące stanowisko co do zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (stan prawny Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej "k.p.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07; z dnia 17 stycznia 2012, sygn. akt I OSK 158/11 i z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1602/12). Rozpatrując przedmiotową sprawę, przy uwzględnieniu wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 17 września 2014 r., w pierwszej kolejności należało odnieść się do kwestii interesu prawnego odwołujących się Prezydenta Miasta P. i Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. Interes prawny tych podmiotów należy wywodzić z przysługującego im prawa własności działek objętych przedmiotowym postępowaniem, co potwierdzają znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy wypisy z ksiąg wieczystych. Dodatkowo Prezydent Miasta P. występuje tutaj jako podmiot broniący swoich uprawnień właścicielskich, tj. reprezentujący Miasto P., a nie wykonujący zadania starosty zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego po stronie odwołujących się nie przeczy jednak podniesionej w zaskarżonej decyzji kwestii ustalenia przedmiotu postępowania, a w konsekwencji rewizji stron postępowania ze względu na wątpliwości co zasięgu terytorialnego inwestycji celu użyteczności publicznej i działek objętych wywłaszczeniem. Skarżący zakwestionował także występowanie w sprawie zagadnienia wstępnego. W odniesieniu do tego zarzutu należy przywołać treść art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), który stanowi, że zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę może być w szczególnie uzasadnionych wypadkach przedłużony. Minister słusznie przyjął, że w tym zakresie Wojewoda nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, czy decyzja z dnia [...] września 1974 r. nadal jest w obrocie prawnym, ponieważ jedynie jej wyeliminowanie pozwala stwierdzić, że a contrario art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie istniał cel użyteczności publicznej uzasadniający wywłaszczenie. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Nie doszło zatem w tym zakresie do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ dokonanie ustaleń co do istnienia celu użyteczności publicznej przez organ II instancji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Ze względu na brak w materiale dowodowym dokumentów potwierdzających zaistnienie przesłanki z art. 21 ust. 4 ustawy Prawo budowlane konieczne może okazać się rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez właściwy organ, ponieważ Wojewoda nie może samodzielnie przyjąć, że decyzja z dnia [...] września 1974 r. utraciła ważność. W odniesieniu do zarzutu przyjęcia błędnej podstawy odwołania należy zauważyć, że organ II instancji nie jest związany zarzutami odwołania. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów i tylko do nich odnieść się w swojej decyzji. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy jest obowiązany sprawę rozpoznać merytorycznie na nowo w jej całokształcie i wydać rozstrzygnięcie co do meritum sprawy, a tylko jeśli nie jest to możliwe nawet po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a., wydać decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie organ w zaskarżonej decyzji ocenił całokształt sprawy i wyczerpująco wyjaśnił, z jakich względów nie było możliwe skorzystanie z art. 136 k.p.a. i wydanie decyzji reformatoryjnej. Przepis art. 136 k.p.a. przewiduje jedynie prowadzenie postępowania dowodowego w ograniczonym zakresie, w takim sposób, który nie narusza zasady dwuinstancyjności. Jak to już zostało wyżej dowiedzione, konieczny do rozpoznania sprawy zakres postępowania dowodowego, ze szczególnym uwzględnieniem możliwego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, nie pozwalało na wydanie przez Ministra innego rozstrzygnięcia, niż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało, orzec jak w sentencji.