IV SA/Wa 526/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2014 roku nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1578/11 w sprawie ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1105/12 oddalił skargę kasacyjną Kolegium od wyroku z dnia 13 grudnia 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując na art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) i tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Sąd wskazał również na konieczność odpowiadania przez nowy obiekt charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej, których określenie jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Sąd przywołał również § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Sąd stwierdził, że obszar analizowany został wyznaczony w taki sposób, iż odległość od granicy do granicy obszaru jest większa niż trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem, organ powinien uzasadnić jakie okoliczności przemawiały za przyjęciem danej wielkości obszaru analizowanego. W ocenie sądu z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy nie wynikało, iż planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy zarówno pod względem architektonicznym jak i funkcjonalnym. Z nieznanych przyczyn organ odwoływał się bowiem często do parametrów działek położonych w znacznej odległości od działki, na której planowana jest inwestycja. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było przeprowadzenie analizy wszystkich budynków położonych na terenie analizowanym co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie zarówno w analizie tekstowej jak i graficznej. Dopiero w oparciu o tak zgromadzone dane organ powinien określić poszczególne parametry planowanej inwestycji. Odnośnie do charakteru decyzji sąd wskazał, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie określa lokalizacji planowanego obiektu na działce. Usytuowanie projektowanego obiektu na terenie działki należy bowiem do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego. Zatem zamieszczenie w treści decyzji organu pierwszej instancji stwierdzenia, iż dopuszcza możliwość realizacji zamierzenia budowlanego przy granicach z określonymi działkami pozostaje bez znaczenia w sprawie. Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Organ powinien był odnieść się do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą, gdyż sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie. Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniało wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Po rozpoznaniu na skutek wyroku Sądu sprawy Prezydent Miasta S. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. ustalił na rzecz Z. N. warunki zabudowy na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], położonej w S. przy ul. [...] polegające na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny oraz rozbudowie i nadbudowie tego budynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. uchyliło decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie Kolegium uchylona decyzja była wadliwa, ponieważ do analizy przyjęto mapy zawierające nieaktualne dane. W sytuacji, gdy postępowanie trwa długo, to organ powinien uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie, ponieważ mapy powinny uwzględniać aktualny stan w terenie. Wykorzystanie nieaktualnej mapy było istotną okolicznością w sprawie, ponieważ w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r. Sąd nakazał zbadanie wszystkich budynków w analizowanym obszarze. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta S. w decyzji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] ustalił na rzecz Z. N. warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ wykorzystał do celów przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu aktualną mapę zasadniczą, wyznaczył i opisał obszar analizowany. Analiza stanowiła załącznik do decyzji. Charakterystyka terenu została uporządkowana pod kątem treści kolejnych jednostek redakcyjnych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ocenie organu, istniejący rodzaj zabudowy w obszarze analizowanym, w tym na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej – ul. [...], potwierdza, że możliwa jest realizacja wnioskowanej inwestycji w zakresie, kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Planowana rozbudowa budynku gospodarczego będzie zgodna z ładem przestrzennym, a w bliskim sąsiedztwie występują budynki jednorodzinne zlokalizowane przy granicy z działkami sąsiednimi. Po rozpatrzeniu odwołania R. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] października 2014 r. Kolegium szeroko przedstawiło przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i aktualną linię orzeczniczą. Powtórzyło też za organem I instancji, że za kontynuacją funkcji dotychczasowej zabudowy przemawia fakt, że planowana inwestycja ma charakter mieszkaniowy. Parametry i wskaźniki dla wszystkich działek z analizowanego obszaru zostały przedstawione w tabeli znajdującej się w aktach sprawy. Na jej podstawie organ ustalił, że planowana inwestycja będzie znajdowała się w drugiej linii zabudowy, co nie zaburzy ładu przestrzennego, ponieważ w analizowanym obszarze w drugiej linii zabudowy znajdują się budynki jednorodzinne mieszkalne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. wniósł R. L. W skardze podniósł zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej "k.p.a.", oraz art. 61 ust. 1 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). W ocenie skarżącego organ nie zastosował się do wskazań z wyroku Sądu z dnia 13 grudnia 2011 r., ponieważ dokonał wyłącznie analizy budynków potwierdzających możliwość zabudowy działki wnioskodawczyni w drugiej linii zabudowy. Przeprowadzona analiza miała charakter wybiórczy, organ nie dokonał analizy "tabeli znajdującej się w aktach sprawy", która nie została przedstawiona w decyzji. Zdaniem skarżącego, organ nie oparł się na zgromadzonym materiale dowodowym, nie odniósł się do zasady dobrego sąsiedztwa, na co zwracał uwagę Sąd w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowanie w rozpoznawanej sprawie. Dotyczy ona zatem właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Wskazania natomiast co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Mają one na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz nakreślenie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie w celu uniknięcia wadliwości tegoż postępowania (por. B. Dauter, Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2008, str. 289-290). Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż zarówno organy administracyjne, których działanie było przedmiotem skargi, jaki i sąd orzekający w sprawie, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana, będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu tegoż sądu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawne na podstawie, których ten sąd orzekał. Jeśli więc strona z taką oceną i wskazaniami się nie zgadza, to powinna zakwestionować za pomocą właściwych środków odwoławczych dane orzeczenie, w którym zawarta jest ocena prawna i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu się zaś tego orzeczenia, zawarte w nim stanowisko, będzie wiążące nie tylko wobec organów wymienionych w art. 153 p.p.s.a., lecz również i wskazanych w art. 170 p.p.s.a., który to przepis explicite wskazuje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jeśli zatem strona ze środka odwoławczego nie skorzysta i tym samym doprowadzi do uprawomocnienia się danego wyroku, wówczas kwestie prawne przesądzone w takim orzeczeniu i wskazania w nim zawarte są wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie, tegoż sądu, jak i innych organów, nie wyłączając sądu II instancji rozpatrującego ewentualnie skargę kasacyjną na kolejny wyrok dotyczący tej samej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2014 r. II SA/Bd 37/14). W rozpatrywanej sprawie wskazania wyrażone w wyroku Sądu z dnia 13 grudnia 2011 r. były wiążące dla organów obu instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ocena zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w pierwszej kolejności została ograniczona do kontroli, czy organy wykonały wskazania wyroku Sądu, którym były związane. W ocenie Sądu organy w dalszym ciągu nie zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 13 stycznia 2011 r. W decyzji z dnia [...] października 2014 r. organ szeroko określił obszar analizowany, jednak przeprowadzona analiza miała wybiórczy i częściowy charakter. Jedną z zasad postępowania administracyjnego jest, że rozstrzygnięcie nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie wziął pod uwagę całego terenu, który poddał analizie, w decyzji scharakteryzował jedynie niektóre działki i wybrane parametry. Potwierdza to tabela, na którą wskazuje organ II instancji. Tabela ta, włączona, co prawa, do akt administracyjnych sprawy, nie została inkorporowana do treści decyzji zarówno I instancji, jak i drugiej instancji. Zebranie danych dla działek z analizowanego obszaru w tabeli i włączenie jej do akt sprawy nie zwalniało organu z przeprowadzenia szczegółowej analizy poszczególnych parametrów dla wszystkich działek, a nie wyłącznie wybranych – po wstępnej selekcji danych na podstawie tabeli. Tabela nie stanowiła także załącznika do decyzji z dnia [...] października 2014 r., nie była doręczana stronom, nie mogła być zatem podstawą do ustalania praw i obowiązków adresatów decyzji. Tak przeprowadzone postępowanie naruszało art. 153 p.p.s.a., ponieważ organy wzięły pod uwagę wyrok z dnia 13 grudnia 2011 r., jednak dokonana w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej analiza nie pozwalała ustalić, czy planowana inwestycja odpowiadała charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Analiza tekstowa, wbrew wskazaniom Sądu, była wadliwa, a stwierdzenie, że planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy zarówno pod względem architektonicznym jak i funkcjonalnym – przedwczesna. Dodatkowo należy także zauważyć, że organy nie tylko przeprowadził postępowanie z pominięciem oceny prawnej i wskazań Sądu, nie dokonał bowiem właściwej subsumpcji choćby wybiórczo przedstawionych danych z analizowanego obszaru. Ograniczyły się wyłącznie do zobrazowania stanu prawnego i stanu faktycznego sprawy, a wywiedzione wnioski nie zostały poparte szczegółowymi wyjaśnieniami co do motywów, którymi kierowały się organy I i II instancji. Także organ II instancji, dysponując całością zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wziął pod uwagę okoliczności, że pominięcie w treści decyzji niektórych informacji zawartych w przywoływanej przez ten organ tabeli, stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, gdyż stronom uniemożliwiono prześledzenie toku rozumowania organu. Wobec powyższego Sąd uznał za niezasadne, by odnosić się do pozostałych zarzutów skargi, ponieważ już samo niewykonanie przez organy wskazań wyroku z dnia 13 stycznia 2011 r. rozstrzygnęło o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu ocena prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. W konsekwencji dalsza ocena legalności tych decyzji byłaby niecelowa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie I sentencji. O punkcie II sentencji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.