II OSK 1105/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1578/11 w sprawie ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1578/11 w sprawie ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych: Prezydent Miasta Siedlce działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 104 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestorki ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny oraz rozbudowie i nadbudowie tego budynku. W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotowe warunki ustalono po przeprowadzeniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu - zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dopuszczono realizację wnioskowanej inwestycji na wskazanym terenie, przy zachowaniu warunków wynikających z decyzji i przepisów szczególnych. Ponadto organ podniósł, iż z uwagi na to, że rodzaj inwestycji obejmie rozbudowę i nadbudowę budynku, leżącego bezpośrednio przy granicach z dwiema działkami sąsiednimi, dopuszczono możliwość realizacji zamierzenia budowlanego przy tych granicach. Organ wskazał, iż budynki mieszkalne jednorodzinne w drugich liniach zabudowy (w głębi terenu w stosunku do przylegających ulic) zlokalizowane są bezpośrednio przy granicach z sąsiednimi działkami budowlanymi. Wprowadzono także obowiązek zachowania części terenu inwestycji jako powierzchni biologicznie czynnej oraz wyznaczono ilość miejsc postojowych, niezbędnych dla obsługi planowanej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący R. L. Odwołujący nie zgodził się z planowaną inwestycją, ze względu na jej usytuowanie przy granicy działki, stanowiącej jego współwłasność, co jego zdaniem stanowi naruszenie przepisów odrębnych. Wskazał również na uciążliwości jakie niesie dla niego planowana inwestycja (częściowe zacienienie działki). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazało, że ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, że realizacja przedmiotowej inwestycji na terenie objętym wnioskiem jest możliwa i dopuszczalna. Kolegium stwierdziło, że nie można mówić, na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, o niezgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi, gdyż zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego inwestor może uzyskać zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Kolegium wyjaśniło, że precyzyjne ustalenie lokalizacji planowanych obiektów jest zastrzeżone dla organu administracji techniczno-budowanej, który wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę. Na tym etapie postępowania administracyjnego określa się jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali bez wskazywania precyzyjnej lokalizacji planowanych obiektów. Obawy dotyczące zacienienia budynku mogą zostać rozpatrzone dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji tej skarżący zarzucił: - naruszenie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie; - naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 i 107 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez brak rozpoznania istoty sprawy oraz zarzutów złożonych przez skarżącego od decyzji organu I instancji przez organ II instancji, sprzeczność pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem; - naruszenie przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez mylną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - naruszenie przepisów art. 144 k.c. i 222 k. c. poprzez przyjęcie, że nie mają one zastosowania przy rozpoznawaniu sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty, kwestionując stanowisko organu pierwszej instancji co do możliwości realizacji inwestycji bezpośrednio przy granicy działki, której jest współwłaścicielem. Zdaniem skarżącego nie możliwe było dopuszczenie realizacji inwestycji bezpośrednio przy granicy działki skarżącego i to z powołaniem się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeżeli zaś możliwe było takie rozstrzygnięcie - organy obu instancji powinny szczegółowo uzasadnić przyjęte stanowisko i precyzyjnie wskazać na podstawie jakich argumentów dopuszczono realizację inwestycji przy granicy nieruchomości skarżącego, a skarżący powinien uzyskać możliwość zaskarżenia tej decyzji w toku postępowania przed organami administracji. Niedopuszczalne jest przyjęcie poglądu, że organom administracji "wolno było" dopuścić możliwość realizacji inwestycji bezpośrednio przy granicy nieruchomości skarżącego na podstawie przepisów technicznych a skarżącemu "nie wolno" zakwestionować tej decyzji. Zdaniem skarżącego organ II instancji nie rozpoznał również należycie skargi w zakresie naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zarzucał, że organ I instancji w sposób niedopuszczalny powołał się na zabudowę działki i linię zabudowy działki dostępnej z innej drogi publicznej, podczas gdy przepis art. 61 ust 1 ww. ustawy wymaga aby porównaniem była działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, podobnie rzecz się ma z analizowaną działką dostępną z innej ulicy. Zarzucał również, że działka nie jest działką sąsiednią dla działki inwestora i nie może jej podstawie ustalić linii zabudowy. Zdaniem skarżącego z analizy tak tekstowej jak i graficznej dokonanej przez organ I instancji nie wynikało wcale jak ustalono granice obszaru analizowanego. Ponadto organ II instancji z naruszeniem przepisów art. 6, 7, 8 ,9, 11 i 77 k.p.a. nie odniósł się do żadnego z zarzutów podniesionych w odwołaniu. Tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia warunków z art. 107 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując na art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: ustawa o p.z.p.) i tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Sąd wskazał również na konieczność odpowiadania przez nowy obiekt charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej, których określenie jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Sąd przywołał również § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Sąd stwierdził, że obszar analizowany został wyznaczony w taki sposób, iż odległość od granicy do granicy obszaru jest większa niż trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem, organ powinien uzasadnić jakie okoliczności przemawiały za przyjęciem danej wielkości obszaru analizowanego. W ocenie sądu z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy nie wynikało, iż planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy zarówno pod względem architektonicznym jak i funkcjonalnym. Z nieznanych przyczyn organ odwoływał się bowiem często do parametrów działek położonych w znacznej odległości od działki, na której planowana jest inwestycja. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było przeprowadzenie analizy wszystkich budynków położonych na terenie analizowanym co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie zarówno w analizie tekstowej jak i graficznej. Dopiero w oparciu o tak zgromadzone dane organ powinien określić poszczególne parametry planowanej inwestycji. Odnośnie do charakteru decyzji sąd wskazał, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie określa lokalizacji planowanego obiektu na działce. Usytuowanie projektowanego obiektu na terenie działki należy bowiem do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego. Zatem zamieszczenie w treści decyzji organu pierwszej instancji stwierdzenia iż dopuszcza możliwość realizacji zamierzenia budowlanego przy granicach z określonymi działkami pozostaje bez znaczenia w sprawie. Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą, gdyż sąd nie czyni własnych ustaleń w sprawie. Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Od tego wyroku SKO złożyło skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Kolegium zarzuciło sądowi naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), polegające na sformułowaniu uzasadnienia w sposób lakoniczny, bez odniesienia się w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze; bez przedstawienia stanowiska strony przeciwnej; bez dokonania analizy, jaki wpływ na wynik sprawy miały stwierdzone uchybienia, co nie pozwala poznać stronom przesłanek podjętego rozstrzygnięcia i w konsekwencji pozbawia oceny prawnej oraz jednoznacznych wskazań, co do dalszego postępowania, w sytuacji uchylenia decyzji organów obu instancji i związania tym samym wskazaniami Sądu oraz ocena prawną, zgodnie z dyspozycją art. 153 cyt. wyżej ustawy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. SKO zarzuciło również naruszenie prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że z przeprowadzonej analizy nie wynika, iż planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy zarówno pod względem architektonicznym jak i funkcjonalnym, przy czym dokładna ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosków przeciwnych. W uzasadnieniu wskazało, że sąd naruszył art. 144 § 4 p.p.s.a., gdyż nie odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia Kodeksu cywilnego oraz art. 6,8,9 i 11 k.p.a., a także nie przedstawił i nie ocenił całości stanowiska SKO. Kolegium wskazało na funkcjonalne rozumienie kontynuacji zabudowy oraz ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd nienależycie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. SKO wskazało również, ze działką sąsiednią jest działka znajdująca się w obszarze analizowanym, który nie musi być ograniczony do działek przyległych. Sąd nie ustalił, czy wyznaczenie większego niż wymaganych obszaru analizowanego miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne ( wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11 ). Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny. W skardze kasacyjnej na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 lit.c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. podnosząc, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymagań wynikających z powołanego art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie). Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 - ONSAiWSA 2010/3/39NSA przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. też wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 - Lex nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. tezę 1 wyroku NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 - Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli NSA nie tylko w kontekście braku wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), ale także i wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 , wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10). Kontrola kasacyjna uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi natomiast do wniosku, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., co jednoznacznie umożliwia jego kontrolę kasacyjną. Innymi słowy, dopiero taka konstrukcja uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, która nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, pozwala stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną, w tym to, czy wojewódzki sąd administracyjny słusznie uznał, że zebrany w sprawie przez organ materiał dowodowy nie pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i dokonanie jego oceny. ( wyrok NSA z dnia 6 marca 2013, GSK 2243/11 ). Okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, mogłaby stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. ( wyrok NSA z 27 października 2010, GSK 1172/09 ). Również zarzut naruszenia art.3 § 1 p.p.s.a nie zasługuje na uwzględnienie. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu ( wyrok NSA z 13 listopada 2012, II OSK 1220/11 ). Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego, który dotyczy art.61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a polega na błędnej wykładni tego przepisu i przyjęciu, że z przeprowadzonej analizy nie wynika, iż planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuacje istniejącej zabudowy, należy w pierwszej kolejności stwierdzić; Zgodnie z art.174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Precyzyjnie ujmując błędna wykładnia prawa to mylne zrozumienie treści normy prawnej zawartej w określonym przepisie. Stawiając zarzut naruszenia prawa poprzez jego błędną wykładnię kasator powinien wskazać jak określony przepis powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji. Tych elementów brak jest w skardze kasacyjnej, w której omawiane zarzuty w istocie zmierzają do zakwestionowania subsumcji powołanych przepisów prawa materialnego, a nie ich wykładnię. Świadczy o tym rozwinięcie tej podstawy kasacyjnej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Między innymi na ostatniej stronie uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący podaje " Co do zarzutu kasacyjnego, polegającego na naruszeniu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r...poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogów dotyczących kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej cech architektonicznych a przede wszystkim funkcjonalnych, skarżący kasacyjnie wskazuje, że Sąd bez żadnych podstaw w dostępnym mu materiale dowodowym ( akta sprawy ), poddał w wątpliwość fakt "kontynuacji funkcji" przez planowaną zabudowę." Nadto z treści uzasadnia wyroku Sądu I instancji nie wynika, aby Sąd dokonywał wykładni przepisu art.61 § 1 pkt 1, a jeśli sąd administracyjny nie dokonuje wykładni określonego przepisu prawa, to nie może dopuścić się naruszenia tego przepisu w formie błędnej wykładni ( wyrok NSA z 4 sierpnia 2011, II OSK 1083/11 ). Wobec powyższego nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, należało stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.