IV SA/Wa 544/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2015 r. sprawy ze skargi M. G., A. W., J. W. i H. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].11.2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję własną z [...].03.2014 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...].11.1962 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o pow. 17.308 m2, stanowiącej własność J. G., w części dotyczącej odszkodowania. Określając przedmiot rozstrzygania powołał się na pismo profesjonalnego pełnomocnika pań: K. W., A. G. i M. G. z dnia [...].06.2011 r., uzupełnione pismem z dnia [...].08.2011 r., w którym wystąpiły do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. W. z dnia [...].11.1962 r., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie art. 3, art. 21 i art. 28 ustawy z dnia [...] marca 1958 r., wskazując że biegły nie został wezwany na rozprawę, a J.G. nie doręczono orzeczenia z dnia [...].11.1962 r. Minister Infrastruktury przekazał ten wniosek do rozpatrzenia Wojewodzie [...], wskazując, iż czyni to zgodnie z właściwością. Decyzją z dnia [...].11.2012 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...].11.1962 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...].04.2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił tę decyzję Wojewody [...] z dnia [...].11.2012 r i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Jednocześnie zawiadomił strony o prowadzeniu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...].11.1962 r., nr [...], w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Minister Infrastruktury i Rozwoju ustalił następujące okoliczności sprawy. Zawiadomieniem z dnia [...].11.1962 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej W. poinformowało strony o terminie rozprawy wywłaszczeńiowo-odszkodowawczej odnośnie przedmiotowej nieruchomości. Celem wywłaszczenia była budowa elektrociepłowni. Organ wyznaczył rozprawę i przeprowadzają w dniu [...].11.1962 r. Minister stwierdził, że z protokołu rozprawy nie wynika, aby brał w niej udział biegły, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości, jednakże zgodnie z orzecznictwem - nieobecność biegłych na rozprawie, w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony właściciela nieruchomości co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłego z listy uprawnionego organu, nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Podkreślił, że w rozprawie wziął udział J. G., który zgodził się na wszystkie zaproponowane warunki, w tym wysokość przyznanego odszkodowania. Potwierdził to podpisem pod protokołem. Tym samym, w ocenie Ministra, nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Minister stwierdził także, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały również naruszone przepisy dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania. Zostało ono prawidłowo ustalone na podstawie przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych przez biegłego inż. E. G. w opinii z dnia [...].10.1962 r. Wyjaśnił, że przepisy szczegółowo regulowały zasady przyznawania odszkodowań - ceny gruntów o określonych klasach gleb i rodzaju użytku rolnego, położonych w określonych okręgach gospodarczych i strefach ekonomicznych, miały charakter cen sztywnych. W przedmiotowej sprawie wywłaszczeniu podlegał niezabudowany grunt rolny. J.G. w trakcie postępowania nie zgłaszał zarzutów odnośnie wysokości odszkodowania. Ponadto - obliczona i przyznana w orzeczeniu z dnia [...].11.1962 r. kwota odszkodowania była zgodna z prawem, a zatem orzeczenie to w części dotyczącej odszkodowania, nie zostało - w ocenie Ministra - wydane z rażącym naruszeniem prawa. Specyfika opinii biegłych wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z 1958 r. wynikała z faktu, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę, w zależności od rodzaju gruntu i jego klasy (tak m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.07.2014r. sygn. akt I OSK 2946/12). W przedmiotowej sprawie wywłaszczeniu podlegał niezabudowany grunt rolny. Brak natomiast w aktach sprawy, jak zaznaczył Minister, adnotacji urzędu o stwierdzeniu ostateczności decyzji, nie świadczy o braku doręczenia jej stronie. Organ, na podstawie obowiązującego w dacie wydania decyzji k.p.a. nie miał, obowiązku potwierdzania z urzędu faktu ostateczności decyzji, poprzez adnotację. Jak wynika z pisma z dnia [...].03.1974 r. znak [...] Urząd Dzielnicowy [...] przekazał Urzędowi Dzielnicowemu [...] prawomocne orzeczenie z dnia [...].11.1962 r. znak [...] o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oś. [...], co wskazuje, że organ dysponował wiedzą na temat skutków doręczenia i przekazał orzeczenie już prawomocne. Jednocześnie wniesiono o dokonanie zmian w ewidencji gruntów. Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż decyzja z dnia [...].11.1962 r. nie została J. G. doręczona, Minister stwierdził iż brak w aktach archiwalnych zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji przez byłego właściciela nie oznacza, iż nie otrzymał tej decyzji. Rozważając z kolei zarzut naruszenia art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Minister wskazał, iż wniosek o stwierdzenie nieważności został jednoznacznie ograniczony jedynie do części odszkodowawczej. Organ nadzoru jest związany zakresem żądania, tak więc decyzja z dnia [...].11.1962 r. podlegała ocenie wyłącznie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, nie zaś zasadności dokonania wywłaszczenia. We wniesionej skardze pełnomocnik skarżącego podniósł, że zarzuty skarżących w zakresie wydania decyzji z 1962 r., legalizującej bezprawne wywłaszczenie, wpływają na ocenę wydanej w dniu [...].11.1962 r. decyzji administracyjnej w całości. Zarzuty te odnoszą zatem skutek również w zakresie, w jakim organ orzekł o przyznaniu na rzecz właściciela, któremu prawo własności odjęto należnego z tego tytułu odszkodowania. Przy ocenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, te zarzuty nie mogą zostać pominięte nawet wówczas, gdy skarżący ograniczają zaskarżenie decyzji jedynie do orzeczenia o odszkodowaniu. Wydanie rozstrzygnięcia bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy wskazuje, zdaniem pełnomocnika skarżących, na uchybienie organu nadzorczego. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 cyt. ustawy, wywłaszczenie było dopuszczalne jedynie wówczas, gdy było niezbędne do realizacji przyszłego celu publicznego, określonego w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu ważnej decyzji o lokalizacji inwestycji. Z powołanych w skardze dokumentów niezbicie zaś wynika, że wywłaszczony grunt, jeszcze przed uchyleniem decyzji wywłaszczeniowej, był już faktycznie zajęty oraz faktycznie zabudowany (punkt. 3 wniosku o wywłaszczenie). Pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczenie nieruchomości dopuszczalne było co do zasady tylko dla realizacji przyszłego celu inwestycyjnego wywłaszczenia. W toku postępowania wywłaszczeniowego nie ustalono również, aby wartość naniesień na nieruchomości przekraczała wartość gruntu. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa ( np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.12.2007r sygn. akt I S.A./WA 1545/07) dla uzasadnienia wywłaszczenia w przypadku wcześniejszej faktycznej realizacji zabudowy, ustalenia takie w toku procesu wywłaszczeniowego były niezbędne. To, że skarżący ograniczyli skargę jedynie do zakresu w jakim organ ustalił należne z tytułu wywłaszczenia odszkodowanie nie oznacza, że organ wbrew stawianym zarzutom nie bada, czy w sposób prawidłowy doszło do samego wywłaszczenia nieruchomości, które to stanowiło podstawową przesłankę ustalonego odszkodowania, ale oznacza jedynie to, że organ ogranicza swoje rozstrzygnięcie do zakresu zaskarżenia. Pełnomocnik skarżących podkreślił też, że wbrew art. 21 ustawy zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, nie wezwano na rozprawę administracyjną w dniu [...].11.1962 r. rzeczoznawcy majątkowego (biegłego). Zgodnie z tym przepisem prawa, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno być ustalone na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Uchybienie organu również w tym zakresie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Dopiero bowiem spełnienie obu powołanych w przepisie art. 21 ustawy świadczyło o prawidłowym postępowaniu organu prowadzącego postępowanie. Brak jest bowiem przepisu, który wartościowałby ww. przesłanki tak jak to uczynił organ nadzorczy. Stwierdził, że J.G. nie doręczono wcześniej - w sposób umożliwiający zapoznanie się z jej treścią - opinii rzeczoznawcy majątkowego. Zatem jedynie na rozprawie, w trakcie wysłuchania biegłego J. G. miałby możliwość zgłosić uwagi do opinii, czy też wyjaśnić wszelkie związane z opinią wątpliwości zadając bezpośrednio pytania rzeczoznawcy. Organ był w dyspozycji ostatecznej decyzji znajdującej się w obrocie prawnym, na której w przypadku doręczenia, powinna być umieszczona klauzula ostateczności (ze wskazaną datą w jakiej decyzja stała się ostateczna). Dowodem takim nie może być, zdaniem pełnomocnika skarżących, dokument z [...].03.1974 r. (na który powołuje się organ), tj. dokument wydany 12 lat po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, która nie została opatrzona klauzulą ostateczności. Tym bardziej wątpliwość co do rzeczywistej prawomocności decyzji potęguje okoliczność, iż informacja do Urzędu Dzielnicowego wraz z wnioskiem o ujawnienie prawa w ewidencji gruntów została przesłana dopiero po 12 latach od wydania decyzji, co w praktyce następowało (i obecnie następuje) niezwłocznie po zgromadzeniu dowodów doręczenia decyzji stronom i upływu terminu na złożenie odwołania. Trudno w tej sytuacji przyznać organowi nadzorczemu, że dokonał kompleksowej oceny materiału dowodowego i na jego podstawie dokonania prawidłowego wnioskowania. Skarżący zarzucili organowi przekroczenie w tym zakresie, wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy wskazać, że odszkodowanie za wywłaszczoną przedmiotową nieruchomość zostało ustalone na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA z 19.05.1989 r., sygn. IV SA 90/89, publ. ONSA 1989/1/49). Nadto organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Nie ulega wątpliwości i fakt ten nie jest kwestionowany przez skarżących i ich profesjonalnego pełnomocnika, że nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...].11.1962 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o pow. 17.308 m2, stanowiącej własność J. G., zażądano tylko w części dotyczącej odszkodowania. Minister był zatem związany żądaniem wniosku i w tym zakresie prawidłowo przeprowadził to postępowanie nadzwyczajne. O tym bowiem jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. Zasada ta tym bardziej znajduje zastosowanie, gdy strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Minister wobec tego w sposób uprawniony nie oceniał przesłanek dotyczących wywłaszczenia. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że z dokumentów archiwalnych wynika, iż J. G. zaproponowano uprzednio działkę zamienną w P., z której następnie zrezygnował i zwrócił się o wypłacenie należnego mu odszkodowania. Stąd podnoszony przez pełnomocnika skarżących przebieg zdarzeń budzi poważne wątpliwości (zarzut skargi, że w dacie wydania skarżonej decyzji, nieruchomość została już wykorzystana na wywłaszczony cel z pominięciem faktu uprzedniego przyznania nieruchomości zamiennej). Z tej też przyczyny organ nie był zobowiązany, by kwestię ewentualnej nieważności przedmiotowego wywłaszczenia badać z urzędu. Zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście lub osiedlu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Ponadto na podstawie zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 05.04.1958 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 24, poz. 143 ze zm.), cena za 1 hektar wynosiła 36.000 zł. Co prawda zarządzenie to zostało uchylone z dniem 04.10.1962 r. zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24.09.1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P7 Nr 72, poz. 335), jednakże cena za 1 hektar pozostawała bez zmian. W niniejszej sprawie cenę zwiększono o 20% na podstawie uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. zadnia [...].12.1958 r. w sprawie zwiększenia ceny gruntów państwowych nieruchomości rolnych przeznaczonych do sprzedaży o 20% od podstawowej ceny sprzedaży (Dz. U. R. N. nr 14, poz. 53), czyli do 43.200 zł za 1 hektar, tj. 4,32 zł za m (17.308 m2 x 4,32 zł = 74.770,56 zł). Biegły ustalił wartość wywłaszczanej nieruchomości na kwotę 74.770,50 zł (po zaokrągleniu do pełnych dziesiątek groszy). Wskazane przepisy, ja k trafnie ustalił Minister, zostały zatem prawidłowo zastosowane. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w orzecznictwie Sądów Administracyjnych. I tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.07.2014 r., sygn. akt I OSK 2946/12 stwierdził, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę w zależności od rodzaju gruntu i klasy. Należy też zauważyć, że braki dokumentów archiwalnych powodują, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji w trybie art. 156 K.p.a. Brak zachowanego dowodu doręczenia decyzji stronie nie świadczy o tym, że takie doręczenie nie miało miejsca. J. G. został zawiadomiony o wszczęciu tego postępowania. Bezsporne jest także, iż zgodził się na wszystkie zaproponowane warunki, w tym wysokość przyznanego odszkodowania i poświadczył to własnym podpisem na protokole. Organ natomiast, na podstawie obowiązującego w dacie wydania decyzji k.p.a., nie miał obowiązku potwierdzenia z urzędu faktu ostateczności przedmiotowej decyzji, której stwierdzenia nieważności w części domagała się strona skarżąca, poprzez zamieszczenie adnotacji. Z kolei, zarzucona nieobecność biegłych na rozprawie, w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony właściciela nieruchomości co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłego z listy uprawnionego organu, nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 01.09.2011 r., sygn. akt I OSK 1461/10). Stosowana wówczas metoda obliczenia odszkodowania i akceptacja go przez J. G. świadczą o tym, że brak biegłego na rozprawie nie miał w tej sprawie wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania. Odszkodowanie zaś zostało prawidłowo ustalone na podstawie przepisów ustawy i jej przepisów wykonawczych przez biegłego inż. E. G. w opinii z dnia [...].10.1962 r., przy uwzględnieniu "sztywnych stawek". Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.